ARCHIVÉ - L’avenir énergétique du Canada - Scénario de référence et scénarios prospectifs jusqu’à 2030 - Évaluation du marché de l’énergie

Chapitre 7 : Conclusions - Implications clés pour la filière énergétique canadienne

Le rapport sur L’avenir énergétique du Canada met en lumière les enjeux, au même titre que le grand nombre de possibilités, qui existent à l’heure actuelle et qui se manifesteront plus tard, dans le secteur de l’énergie et pour les Canadiens individuellement. Les consultations à la grandeur du pays et les analyses qui ont suivi laissent croire que même si les approvisionnements énergétiques sont suffisants et les marchés de l’énergie fonctionnent bien à l’heure actuelle, un retour, pendant une longue période, à des niveaux de prix peu élevés pour les produits de base n’est pas prévisible. Malgré tout, les Canadiens s’adaptent à cette nouvelle réalité. Ils continuent de voir évoluer la composition des approvisionnements alors que les ressources classiques arrivent à maturité et que de nouvelles technologies émergent, même si les combustibles fossiles maintiendront leur domination de la filière énergétique pendant les prochaines décennies. Depuis maintenant plusieurs années, les Canadiens se montrent particulièrement intéressés par les incidences des émissions de GES. De nouvelles politiques et de nouveaux programmes conçus pour réduire de telles émissions en sont à leurs balbutiements et nonobstant le fait que les préoccupations du public sont grandes, les répercussions mesurables des initiatives en question sont difficiles à prédire. Chacune des questions soulevées ici aura des conséquences sur l’orientation que prendra la politique de l’énergie au Canada, les gouvernements recherchant un équilibre entre considérations commerciales et capacité de faire preuve de souplesse afin de pouvoir réagir aux conditions prévalant dans le milieu énergétique canadien.

Suit un résumé de ces questions selon cinq thèmes majeurs.

1. Marchés et ressources énergétiques

Aucun dérapage n’est prévu sur les marchés canadiens de l’énergie alors que les prix de celle-ci visent à assurer une offre suffisante en fonction de la demande. L’analyse présentée dans le rapport sur L’avenir énergétique du Canada englobe un large éventail de prix pour l’énergie compte tenu de possibilités diverses au chapitre de l’offre et de la demande. Les prix du pétrole et du gaz naturel dépendent des conditions qui prévalent à l’échelle du continent et de la planète. Les prix de l’électricité, quant à eux, sont fonction de l’offre et de la demande régionales ainsi que des politiques gouvernementales, sans oublier les échanges interprovinciaux et internationaux.

Les prix historiques de longue date en Amérique du Nord, tournant autour de 20 $/baril de pétrole brut ainsi qu’entre 1,90 $US et 2,85 $US/GJ (entre 2 $US et 3 $US/MBTU) pour le gaz naturel, ont été éclipsés ces dernières années et il est peu probable qu’ils refassent surface pendant une période assez longue d’ici 2030. En outre, la hausse des prix du pétrole et du gaz naturel a entraîné à sa suite, dans la mesure où ils servent à produire de l’énergie, la hausse des prix du charbon et de l’électricité. Dans les trois scénarios prospectifs, les prix de l’énergie demeurent à des niveaux plus élevés que ceux enregistrés ces dernières décennies. En Triple-E, le prix du CO₂ se joue à deux niveaux : d’abord à la tête de puits (prix des produits de base), en fonction des forces mondiales/continentales de l’offre et de la demande, puis à l’utilisation finale (prix des produits livrés), tenant à la fois compte de l’imposition du CO₂ et du prix à la tête de puits. En général, il appert que les économies nord-américaine et mondiale s’ajustent à des prix plus élevés.

La disponibilité future de ressources énergétiques ne devrait pas causer problème. Dans le cadre de marchés énergétiques efficaces, les prix de l’énergie fourniront des signaux appropriés pour la mise en valeur des ressources voulues. Le type et la composition des ressources énergétiques dépendront des niveaux des prix de l’énergie. Dans l’ensemble, l’offre énergétique canadienne et la composition des combustibles au pays réagissent aux prix, ce qui est à l’origine d’un large éventail de conséquences possibles selon les diverses trajectoires pouvant être empruntées par les prix dans les trois scénarios prospectifs.

2. Offre, demande et exportations énergétiques

L’énergie sous forme de combustibles fossiles continue de représenter la majeure partie de l’offre, même si des sources d’approvisionnement autres et non classiques commencent à jouer un rôle plus important. Les ressources classiques, sur lesquelles l’offre d’énergie a reposé tout au long du XX^e siècle, gagnent de plus en plus en maturité, de sorte que leur extraction, qui ajoute toujours moins aux approvisionnements, nécessite de plus gros efforts ainsi que des capitaux plus importants. À l’avenir, les possibilités de croissance de l’offre dans des proportions significatives seront probablement associées à des sources d’énergie non classiques comme les sables bitumineux, le MH, le pétrole et le gaz de schiste, des techniques de récupération assistée, les dégagements gazeux des usines de valorisation de bitume et la gazéification du charbon. C’est d’ailleurs le cas dans les trois scénarios prospectifs, et surtout dans le secteur pétrolier où les sables bitumineux contribuent à l’offre de pétrole au Canada dans une proportion supérieure à 80 %.

Même si certaines ressources non classiques, entre autres les sables bitumineux, sont bien établies et occupent une place importante, d’autres, comme le gaz de schiste, n’en sont qu’aux premières étapes d’expérimentation et d’évaluation, et pour devenir commercialement viables, elles devront permettre d’ajouter de façon tangible à la production, ce qui prendra du temps et nécessitera au préalable de forts investissements en capitaux. Par ailleurs, des sources d’énergie émergentes et de remplacement, par exemple l’éolien, se taillent une place toujours plus grande alors que des progrès technologiques en améliorent la rentabilité. La diversité des combustibles gagne en importance et devrait continuer d’exister au Canada. Tous les scénarios illustrent un ensemble de combustibles surtout composé de ressources classiques, mais qui varie en termes d’apports des technologies émergentes et des combustibles de remplacement.

L’offre d’énergie suit d’assez près les prix, mais ce n’est pas le cas de la demande. Les habitudes de consommation d’énergie dépendent dans une grande mesure de la composition des stocks existants de dispositifs consommant cette énergie, qu’il s’agisse par exemple des bâtiments, des appareils ménagers, des voitures ou des moteurs industriels. Puisque ces stocks ont une longue durée de vie, les possibilités de réduction de la demande sont limitées. Qui plus est, tant que les dépenses en énergie continueront de ne représenter qu’une faible proportion des budgets d’exploitation, les réductions de la demande en réaction à la hausse des prix demeureront limitées.

Malgré le manque de souplesse inhérent aux schémas de consommation d’énergie établis, certains signes laissent croire que, dans le cadre de futurs scénarios, les prix pourraient devenir un facteur de plus grande importance que ne le suggèrent les données historiques et les analyses actuelles. Les tendances historiques et la modélisation des résultats indiquent que le revenu disponible des particuliers (leur pouvoir d’achat) supplante, en termes d’importance, l’évolution des prix de l’énergie. Cependant, sur le plan qualitatif, d’après certains faits récents, il semble que les Canadiens réagissent aux coûts plus élevés de l’énergie en modifiant leur style de vie et leurs habitudes de consommation. Les données quantitatives étant insuffisantes, il se pourrait qu’il ne soit pas tenu entièrement compte de ce fait dans les résultats de l’analyse présentée ici. Ainsi, des prix élevés de l’énergie sur de longues périodes, comme c’est le cas dans le scénario prospectif des Îles fortifiées, ou la réaction anticipée de la part des consommateurs à l’endroit de programmes gouvernementaux ciblés en Triple-E, pourraient entraîner une pression à la baisse accrue sur la demande.

Au Canada, les exportations nettes totales d’énergie devraient augmenter, mais la hausse varie selon le produit de base et le scénario. Alors que les exportations de pétrole et d’électricité sont supérieures aux niveaux historiques quel que soit le scénario, les exportations nettes de gaz naturel n’augmentent que pour les Îles fortifiées. La croissance des exportations de pétrole est le résultat de l’accroissement de la production tirée des sables bitumineux et des régions pionnières sur la côte Est. Le gaz des régions pionnières contribue lui aussi à la croissance des exportations de gaz naturel. Celles d’électricité augmentent en raison d’une combinaison de facteurs propres à l’offre et à la demande.

L’élargissement des marchés d’exportation dépendra des forces commerciales en présence et pourrait prendre la forme d’une croissance des marchés existants, du délogement de volumes concurrentiels dans de tels marchés, ou encore de l’accès à de nouveaux marchés outre-mer. Chacune de ces possibilités a des conséquences importantes sur les infrastructures de soutien. La poursuite de la mise en valeur de l’offre pétrolière nécessitera des ajouts de taille à la capacité pipelinière d’exportation et l’élargissement des marchés d’exportation de manière à pouvoir absorber la production supplémentaire. Dans la même optique, il faudra ajouter à la capacité de transport pour qu’une croissance des exportations d’électricité se concrétise. Selon le scénario, des coûts pourraient découler de la sous-utilisation des infrastructures gazières en place ou de la construction de nouvelles visant à permettre les importations de GNL.

3. Interactions de l’énergie avec l’économie et l’environnement

La situation économique continue d’être un facteur de premier plan dans le contexte de la filière énergétique, et les différentes projections macroéconomiques des trois scénarios prospectifs mènent à divers résultats sur le plan de l’énergie, surtout lorsqu’il s’agit de la demande. Dans le contexte macroéconomique, la croissance, quel que soit le scénario, est moins rapide que celle qui a pu être observée récemment. Le dénominateur commun est la décélération de la croissance démographique, qui a de graves conséquences sur la possibilité de faire appel à une main-d’oeuvre appropriée et qualifiée afin de pouvoir répondre à une demande croissante dans tous les secteurs de l’économie. La pénurie de main-d’oeuvre se fait déjà intensément sentir à l’égard de projets de mise en valeur dans le secteur énergétique et, selon certains scénarios, la situation pourrait même s’empirer.

Des améliorations à la productivité de la main-d’oeuvre sont posées en hypothèse dans la plupart des scénarios prospectifs de manière à en neutraliser la croissance moins rapide. Autrement, des niveaux d’immigration supérieurs pourraient permettre de stabiliser la croissance démographique. Mais quoi qu’il en soit, il s’agit là d’un élément important que doivent considérer les décideurs si la poursuite d’une robuste croissance de l’économie est souhaitée.

Les Canadiens se préoccupent des changements climatiques. Bon nombre de politiques et de programmes sont en cours d’élaboration, aux paliers fédéral et provincial, visant la réduction des émissions de GES. Il est téméraire de prédire les résultats de ces politiques et de ces programmes alors qu’il subsiste des incertitudes quant à la technologie et à la façon dont les consommateurs réagiront. Il est toutefois possible qu’en l’absence de l’adoption de telles modifications en profondeur de la politique et en l’absence aussi d’une évolution encore plus marquée des comportements de la population canadienne, les émissions de GES augmenteront, comme le démontrent le scénario de référence et le scénario prospectif de Maintien des tendances.

La réduction des émissions de GES au Canada nécessitera un recours à toutes les stratégies connues en ce sens. Abordées dans le scénario prospectif Triple-E, celles-ci comprennent l’adoption de politiques progressistes en matière d’efficacité énergétique et un mécanisme commercial permettant de tenir compte des émissions attribuables à l’utilisation de combustibles fossiles lorsque les consommateurs doivent prendre certaines décisions. Les objectifs de réduction des émissions de GES annoncés dans le cadre de politiques récentes nécessiteront, pour leur atteinte, l’adoption de stratégies plus poussées que celles actuellement envisagées selon le scénario Triple-E.

4. Composantes de base de l’avenir énergétique au Canada

À l’intérieur de la filière énergétique, la technologie peut offrir des solutions à de nombreux enjeux, et même si elle est de plus en plus présente, l’orientation, le rythme et la portée des changements qui en découlent varient d’un scénario à l’autre. Pour les Îles fortifiées, c’est du côté de l’offre que la poussée technologique est le plus palpable. Les efforts déployés pour repousser le plus rapidement possible les frontières de l’offre de ressources classiques visent principalement les industries de haute technologie très pointues, tandis qu’au chapitre de la demande, la technologie se retranche derrière des mesures plus élémentaires de conservation, prenant par exemple la forme d’une plus faible consommation d’essence par les véhicules ou de LFC. En Triple-E, la technologie va nécessairement de pair avec des améliorations de l’efficacité. Ce scénario porte à croire que les objectifs technologiques fondamentaux de l’avenir ne sont liés à aucune percée spécifique en matière de technologie « propre » mais dépendent plutôt d’une évaluation holistique de bas en haut de la chaîne d’approvisionnement énergétique. L’analyse de la production, de la transformation et de l’utilisation d’énergie est riche en renseignements sur les possibilités d’optimisation. De telles occasions de rehausser le degré d’efficacité à court terme constituent un tremplin permettant d’en arriver à des solutions énergétiques propres à long terme.

Un examen de l’état actuel de la technologie au Canada confirme que les changements se font à petits pas. Des solutions d’ensemble prometteuses, comme celle d’une « économie hydrogénée », nécessitent la prise d’une multitude de mesures progressistes intégrées ayant des incidences sur presque tous les aspects de la production et de la consommation d’énergie. Afin de profiter des possibilités qui se présentent sur le plan technologique, il faut des conditions réunissant encouragements et mécanismes commerciaux. Il faut aussi que des signaux fiables et cohérents soient envoyés par les décideurs de façon à orienter les investissements stratégiques à long terme du secteur privé, qui sont très nécessaires.

Une politique énergétique « intelligente » est essentielle pour que le secteur de l’énergie puisse continuer de se développer. Au Canada, la politique de l’énergie a connu des réformes en profondeur depuis une vingtaine d’années et elle est maintenant dictée par un système axé sur les marchés. Selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE), « la concurrence sur les marchés canadiens de l’énergie est fort présente et profite aux consommateurs d’électricité, de pétrole et de gaz canadiens au Canada, aux États-Unis et à l’extérieur de l’Amérique du Nord »^[80]. Dans les chapitres qui précèdent, le rapport sur L’avenir énergétique du Canada rend bien compte de l’apport important du secteur de l’énergie dans l’économie canadienne, et les données fournies vont dans le sens des opinions exprimées par l’AIE.

[80] Agence internationale de l’énergie (AIE), Energy Policies of IEA Countries: Canada, 2004 Review.

Le développement énergétique au pays atteint de nouveaux sommets. Avec ses énormes réserves de sables bitumineux, le Canada pourrait bien devenir une « superpuissance » du monde de l’énergie. Le pays se trouve à une croisée des chemins importante alors que la poursuite des travaux de mise en valeur dans le secteur de l’énergie pourrait entrer en conflit avec d’autres objectifs gagnant en importance dans l’esprit des Canadiens. Une politique « intelligente » est requise pour favoriser l’optimisation des objectifs multiples de la croissance économique, de la durabilité de l’environnement et du développement du secteur énergétique. Des cadres de politique souples s’étendant au-delà des frontières provinciales devront être définis de façon à tenir compte des vastes différences régionales au chapitre de l’énergie et des émissions, de l’évolution des réseaux d’approvisionnement en énergie, et des modifications de l’environnement sur la scène mondiale. Au cours des dernières années, des appels ont été lancés en vue de l’élaboration d’une vision d’ensemble intégrant énergie, environnement et économie^[81]. De tels cadres de travail devront tenir compte de la chaîne énergétique dans son intégralité, des différents territoires de compétence et des divers ordres de gouvernement afin de pouvoir être les plus efficaces possibles.

[81] Conference Board du Canada. Canada’s Energy Future : An Integrated Path, mai 2007.

Ces observations sont le résultat des commentaires reçus des parties prenantes à l’occasion du processus de consultation et de l’analyse subséquente effectuée en vue de produire le rapport sur L’avenir énergétique du Canada. Dans le cadre de cette analyse, il a été ardu de définir des politiques éventuelles dans des secteurs où aucune n’existait, ou encore lorsqu’une intention a été exprimée mais qu’aucun programme n’a été articulé. Des politiques et programmes clairement énoncés sont d’importance critique lorsqu’il s’agit de concevoir des voies plausibles pour l’avenir énergétique et de produire une analyse plus en profondeur.

Des investissements majeurs sont requis au cours des dix années à venir pour la mise en valeur de nouvelles sources d’énergie et aussi pour répondre à la croissance de la demande d’énergie ainsi que pour remplacer des infrastructures vieillissantes. Le scénario de référence en décrit un grand nombre, mais des incertitudes demeurent quant au calendrier d’exécution de projets de plus grande envergure, comme le gazoduc de la vallée du Mackenzie, et certaines propositions spécifiques visant les sables bitumineux.

En matière d’aménagement d’infrastructures, des thèmes courants sont la concurrence pour de la main-d’oeuvre qualifiée et la hausse des coûts. Même si certaines de ces questions peuvent être considérées comme des goulots d’étranglement dont les effets s’atténueront en déphasant les projets d’aménagement et en adoptant une politique dynamique de formation de la main-d’oeuvre, l’obtention des approbations requises pour la réalisation d’importants nouveaux projets pipeliniers et de transport d’électricité, ou encore pour la construction d’infrastructures de production, qu’il s’agisse de raffineries de produits pétroliers ou de centrales électriques, demeure très incertaine. De nouvelles démarches devront être adoptées en matière de résolution des différends entre promoteurs et opposition locale afin d’accroître le degré de prévisibilité de réalisation des projets. Dans certains cas, cela peut signifier une plus grande clarté à l’égard des processus réglementaires et de participation du public, et dans d’autres cas, en présence de plusieurs compétences, cela peut vouloir dire un recours accru à la notion de « guichet unique ».

À plus long terme, soit de 2015 à 2030, les exigences et les enjeux en matière d’infrastructures sont davantage influencés par les circonstances propres au scénario, notamment en ce qui concerne le maintien de la diversité au niveau de la composition des combustibles. C’est en Maintien des tendances que les attentes sont généralement les plus grandes pour ce qui est des besoins en matière de production et de transport puisque c’est ce scénario qui présente la plus forte demande intérieure. Promoteurs et consommateurs devraient alors tenir compte des facteurs présentés plus haut mettant en péril la réalisation des projets. Les risques associés à la réalisation de projets qu’il est possible d’entrevoir en Triple-E sont différents et peut-être plus grands, car une telle réalisation dépend d’une grande inconnue, soit le développement fructueux de nouvelles technologies. De plus, en l’absence de hausses d’efficacité ou de la prise de mesures adaptées de la gestion de la demande dans un milieu où les prix sont peu élevés, les infrastructures prévues pourraient ne pas être à la hauteur et les possibilités de réorienter les ressources destinées à l’exportation vers le marché intérieur devront être étudiées. En Îles fortifiées, les travaux d’aménagement devront surmonter les obstacles posés par des prix de l’énergie élevés et volatils, ce qui met en péril les projets classiques qui coûtent cher, davantage présents dans ce scénario prospectif, ainsi que les projets nécessitant la réalisation de progrès technologiques.

Avec un besoin croissant pour le renouvellement et l’agrandissement de nos infrastructures afin de répondre à des besoins énergétiques croissants et variés, il est important que le public accepte mieux ces projets et y prenne une part plus active. Les notions de durabilité de l’environnement et de l’économie en imposent et pourraient faire oublier des préoccupations plus individualistes. L’« empreinte » toujours plus grande laissée par les travaux d’extraction, de production et de distribution d’énergie effectués fait que le grand public pose de plus en plus de questions sur les projets en ce sens. Toutes prometteuses qu’elles soient, les technologies nouvelles et émergentes ne font pas exception à de telles interrogations. Qu’il s’agisse des puits gaziers de MH, des terminaux méthaniers ou des parcs éoliens, les futurs projets d’aménagement énergétique devront obtenir l’aval d’un public toujours plus organisé, informé et engagé. Une sensibilisation accrue aux grands avantages sociétaux et aux coûts découlant de tout projet de ce type seront nécessaires. Il faudra atteindre un équilibre entre acceptation du public et décisions devant être prises en temps opportun, et toutes les parties prenantes devront collaborer pour y parvenir.

Il faut également que le public se sente concerné au point de vouloir modifier les comportements de consommation en vue de l’atteinte d’objectifs énergétiques et environnementaux. Depuis quelque temps, le public semble plus disposé à « prêcher par l’exemple »^[82].

[82] En Ontario et en Alberta, 61 % des répondants à un sondage se sont dits « très préoccupés » par la question des changements climatiques et 42 % ont mentionné être prêts à payer davantage pour en arriver à des solutions. Sondage d’Ipsos Reid pour Direct Energy, mai 2007.

Des données de grande qualité constituent un solide fondement pour l’analyse de l’offre et de la demande du type de celle effectuée dans le cadre du rapport sur L’avenir énergétique du Canada. À l’heure actuelle, le Canada est un chef de file à l’égard de la quantité et de la qualité des données recueillies sur l’énergie. La portée et la profondeur des données publiées par des organismes statistiques de partout au pays sont impressionnantes, et ces données ont permis d’élaborer des outils d’analyse perfectionnés.

Les questions d’énergie étant toujours plus complexes et exigeant la prise de décisions en temps opportun, il faut améliorer et moderniser les bases de données statistiques existantes. En plus d’être pertinentes, les statistiques doivent être compilées en fonction de l’émergence de nouvelles questions énergétiques^[83]. Une collaboration constante est nécessaire pour pouvoir, en temps opportun, combler les écarts et cerner l’ordre prioritaire qui devra s’imposer. Une initiative dans cette veine consiste à normaliser la définition de « réserves » et ses applications à l’échelle mondiale^[84].

[83] Par ailleurs, données et définitions des divers organismes de collecte et de communication doivent correspondre, et ce aux paliers fédéral et provincial.
[84] Il y a toujours eu une certaine incohérence entre les pays en ce qui a trait aux réserves pétrolières et gazières, que ce soit à l’égard des définitions utilisées pour calculer les accumulations de pétrole et de gaz ou encore dans le contexte de l’application de ces définitions. Afin d’éliminer certaines de ces incohérences et les problèmes qui y sont associés, il y a eu plusieurs tentatives d’envergure internationale visant à normaliser la définition de « réserves » et ses applications.

Au-delà des simples données, la qualité de l’information et des analyses importe, afin de permettre à toutes les parties prenantes de prendre de bonnes décisions.

5. L’avenir énergétique du Canada

L’analyse suggère une modification en profondeur de plusieurs éléments de la filière énergétique. Les prix de l’énergie sont passés à un plateau plus élevé et tout porte à croire qu’ils y demeureront pendant un avenir prévisible. Une importance toujours plus grande est accordée aux questions environnementales, notamment les GES et les autres émissions. À la grandeur de la planète, la continuité des approvisionnements et la capacité de répondre à une demande croissante d’énergie prennent une importance clé. L’heure approche rapidement où il faudra renouveler et étendre les infrastructures d’approvisionnement en énergie. Des percées technologiques à l’égard de nos modes de consommation et de production d’énergie, et une croissance technologique sans égale quant à son ampleur et à sa vitesse de déploiement, pourraient bien être requises.

Le Canada a besoin d’une vision et d’une stratégie énergétiques à long terme afin de concilier les multiples objectifs visés. Le plan ainsi produit doit être bien intégré à l’échelle régionale, tenir compte des enjeux environnementaux et de la croissance économique et être élaboré avec la participation des Canadiens. Ce n’est qu’alors que nous serons en mesure de surmonter les obstacles qui se poseront et de tirer parti des possibilités qui se présenteront.

L’ONÉ prévoit contribuer à ce débat en continuant de concrétiser sa vision, soit d’être un partenaire actif, efficace et averti dans le cadre de la participation de la population canadienne aux échanges sur l’avenir énergétique du pays.

Date de modification :

2020-09-29