Cahier de breffage ministériel de l’Office national de l’énergie – Processus d'examen des demandes : Décisions ou recommandations dans l'intérêt public

À TITRE D’INFORMATION

Sécurité : Protégé B
Date : Le 4 novembre 2015

Contexte

• L’examen et l’évaluation des demandes visant de nouveaux projets constituent une tâche qui tient une grande place dans le travail de l’Office. En se fondant sur la preuve déposée pendant une audience publique, l’Office détermine si le projet qu’il examine est dans l’intérêt public. Une description générale du processus d’évaluation des projets pipeliniers est présentée ci-après.
• Si le processus d’examen des demandes de l’Office est généralement ce qui attire le plus l’attention des médias et de la population, il importe de noter que ce n’est là qu’une partie – et le début seulement – de son rôle. En fait, l’Office exerce sa surveillance réglementaire pendant toute la durée utile d’un pipeline : conception, processus d’examen, approbation, construction, retrait de la canalisation en toute sécurité.

Demande et activités préalables

• L’orientation que se donne l’Office dans ses attentes à l’égard des sociétés est décrite dans le Guide de dépôt. Il tient parfois avec les promoteurs des réunions préalables à l’examen des demandes pour répondre aux questions sur le processus qu’il applique et les exigences du Guide de dépôt.
• Une société peut déposer une description de projet devant l’Office avant de présenter sa demande. Cela vise à assurer une participation directe du public et des Autochtones à l’examen de son projet, ainsi qu’aux fins du Programme d’aide financière aux participants (PAFP).
  • Le PAFP affecte des fonds modestes à la participation du public aux audiences tenues relativement aux demandes visant de nouveaux projets ou la cessation d’exploitation de pipelines ou de lignes de transport d’électricité. L’application a été étendue en juin 2015 aux évaluations environnementales de projets désignés selon le Règlement désignant les activités concrètes (règlement souvent qualifié de « liste des projets » qui relève de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012).
• Lorsqu’une société dépose une demande concernant la construction d’un pipeline, l’Office l’examine afin de déterminer si la canalisation peut être construite et exploitée en toute sécurité et dans l’intérêt public. En vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie, l’Office doit entendre les particuliers et les groupes directement touchés (ce qui comprend les groupes autochtones) et peut entendre ceux qui possèdent des renseignements pertinents ou une expertise appropriée. Au terme du processus d’audience concernant de grands projets (pipelines d’une longueur de plus de 40 km), l’Office présente une recommandation au gouverneur en conseil (celle-ci étant assortie ou non de conditions). Pour les projets plus petits, il peut lui-même donner son approbation à l’issue du processus d’audience en fixant toute condition nécessaire.
• Les grands projets ne peuvent pas être construits tant que le tracé détaillé n’a pas été approuvé par l’Office. Une fois qu’un grand projet a reçu le feu vert, la société doit déposer une demande d’approbation du tracé détaillé. L’Office peut approuver la demande si aucune opposition n’a été présentée. En cas d’opposition, il doit tenir une audience publique. Dans l’un et l’autre cas, il examine l’information présentée et juge si la société a proposé le meilleur tracé détaillé avec des méthodes et des délais de construction optimaux. Aucune approbation de tracé détaillé n’est nécessaire dans le cas des projets pipeliniers plus petits.

Construction et exploitation

• Si un projet est approuvé, l’Office délègue des inspecteurs sur le chantier pour s’assurer que la société procède aux travaux de construction en respectant les conditions qu’il a imposées, les règlements applicables et les engagements pris pendant l’examen de la demande. L’Office dispose d’un ensemble d’outils d’application pour garantir que les sociétés respectent ses exigences : avis de non-conformité, décrets de sécurité et sanctions administratives pécuniaires (SAP).
• L’Office examine les rapports transmis par la société dans le cadre de ses activités de surveillance de la conformité et de la sécurité. Son personnel contrôle aussi la conformité des sociétés sur le terrain pendant les travaux de construction.
• À l’étape de la construction et aux étapes suivantes, l’Office donne suite aux préoccupations des propriétaires fonciers grâce à son mécanisme de règlement des différends. Celui-ci peut prendre la forme d’une visite des lieux ou d’un suivi en personne auprès du propriétaire foncier et de la société.
• Chaque année, l’Office mène des activités ciblées de vérification de la conformité, dont six vérifications complètes et au moins 150 inspections dans les sociétés réglementées. Ces activités s’ajoutent à la centaine de réunions techniques et d’exercices qui sont tenues. Les vérifications constituent un outil efficace pour détecter et corriger de façon proactive les situations de non-conformité avant qu’elles deviennent problématiques.
• L’Office affiche sur son site Web toutes les mesures prises pour assurer la conformité et l’application de la loi.
• Les adjonctions ou modifications dont les pipelines sont l’objet par la suite sont réglementées par l’Office et certaines exigent des approbations de ce dernier.
• L’Office exige que les sociétés réglementées visent un rendement « zéro incident ». En cas d’incident causant un risque pour la sécurité du public ou la protection de la propriété et de l’environnement, l’Office intervient et peut aussitôt ordonner à la société en cause de prendre les mesures immédiates nécessaires pour parer au risque. Il mène ensuite une enquête et rend compte des résultats. Les sociétés doivent prendre des mesures pour remédier aux conséquences d’une fuite ou de la rupture d’un pipeline et mettre en place des mesures préventives pour éviter de tels incidents.

Cessation d’exploitation

• Quand une société veut cesser d’exploiter une installation, elle doit présenter à l’Office une demande qui comprend des renseignements détaillés sur les activités de cessation d’exploitation proposées. La société doit décrire en particulier les effets sur la sécurité et l’environnement des activités de cessation d’exploitation qu’elle propose, ainsi que les consultations engagées avec les propriétaires touchés.
• L’Office examine la demande et s’il approuve la cessation d’exploitation, il peut imposer des conditions, vérifier les activités de cessation et inspecter les travaux.
• L’Office tient les sociétés responsables prévoir suffisamment de fonds pour pouvoir régler tout problème pendant et après la cessation d’exploitation.
• À l’heure actuelle, les activités de surveillance de l’Office prennent habituellement fin lorsque les travaux de cessation d’exploitation sont terminés et que toutes les conditions ont été satisfaites. Tel ne sera plus le cas quand les modifications récemment apportées à la Loi sur l’Office prendront effet en juin 2016. L’Office jouira alors de pouvoirs supplémentaires pour prendre des ordonnances et des règlements en ce qui concerne les pipelines en cessation.

Figure 1 : Carte des processus de l’Office : activités préalables à la demande, demande, construction, exploitation et cessation d’exploitation

Évaluation environnementale de l’Office

• Une évaluation environnementale est un examen des effets environnementaux probables associés à un projet énergétique. L’évaluation est réalisée avant que l’Office prenne une décision ou fasse une recommandation quant à l’approbation ou au rejet d’une demande.
• La Loi sur l’Office et la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 confèrent toutes deux à l’Office le mandat de prendre en considération les effets possibles sur l’environnement et de procéder à des évaluations environnementales avant de rendre des décisions et de formuler des recommandations réglementaires. En fait, les effets environnementaux sont pris en compte en application de la Loi depuis que l’Office a été mis sur pied.
• Dans la réalisation d’une évaluation environnementale, l’organisme tient notamment compte de ce qui suit :
  • l’environnement physique et météorologique;
  • le sol, la productivité du sol et la végétation;
  • les zones humides, la qualité de l’eau et la quantité;
  • le poisson, la faune et leur habitat;
  • les espèces en péril ou à statut particulier et les habitats connexes;
  • les ressources patrimoniales;
  • l’usage des terres et des ressources à des fins traditionnelles;
  • la santé humaine, l’esthétique et le bruit.
• L’évaluation environnementale s’attache aux effets environnementaux probables, au caractère adéquat des mesures d’atténuation proposées pour protéger l’environnement, et à l’importance des effets après la mise en œuvre de ces mesures.
• L’Office impose généralement des conditions supplémentaires aux projets afin que des mesures de protection de l’environnement suffisantes soient prises.

Consultation des Autochtones et obligation de consulter de l’État

• La Couronne a l’obligation de consulter et, s’il y a lieu, de prendre des mesures d’adaptation à l’égard des groupes autochtones si elle envisage des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits établis ou conférés par traité. Les tribunaux ont statué que l’Office n’avait pas l’obligation de consulter, bien que la Couronne puisse s’appuyer sur les processus de l’Office pour s’acquitter de cette obligation.
• La Couronne a déclaré qu’elle compterait sur le processus institué par l’Office dans la mesure du possible pour remplir son obligation de consulter les groupes autochtones. Pour réaliser cet objectif, l’Office a créé un programme de participation accrue des Autochtones qui aide la Couronne à s’acquitter de son obligation de consulter dans le cadre des processus relatifs aux grands projets déposés devant l’Office. Ce programme s’ajoute à des exigences strictes et au processus d’évaluation des demandes de l’Office dont il est question ci-dessous.
• L’Office exige d’un promoteur qu’il mène un programme de consultation auprès des groupes autochtones susceptibles d’être touchés pour recueillir leurs commentaires et leurs vues sur le projet proposé. Le promoteur est alors tenu d’indiquer à l’Office comment il a donné suite à toute question soulevée par les groupes susceptibles d’être touchés et quelles sont les questions qui ne sont pas encore réglées. L’Office ou toute autre partie à une instance – dont les participants autochtones – peut poser des questions sur tout renseignement déposé.
• Pendant le processus d’examen des demandes, l’Office examine ce qui suit :
  • répercussions possibles du projet;
  • caractère approprié du programme de consultation du demandeur;
  • traitement des répercussions du projet dans la demande;
  • nécessité ou non d’imposer des conditions permettant d’atténuer toute répercussion.
• On encourage les groupes autochtones à participer au processus de l’Office, et des mesures sont prises pour que les processus d’audience leur soient accessibles. Voici des exemples de la façon de procéder de l’Office :
  • intégrer les pratiques traditionnelles au processus d’audience dans la mesure du possible;
  • recueillir la preuve traditionnelle orale dans les collectivités autochtones;
  • affecter des fonds pour faciliter la participation du public et des groupes autochtones au processus d’audience.
• Si dans un processus de l’Office des groupes autochtones soulèvent des questions qui ne relèvent pas du mandat de l’Office, la Couronne engage des consultations supplémentaires sous la direction du Bureau de gestion des grands projets (BGGP) de Ressources naturelles Canada. 21(1) a) 23

Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable (projet de loi C-38)

• En 2012, le Parlement a voté la LECPD modifiant la Loi sur l’Office et d’autres lois. Certains aspects du processus d’évaluation des pipelines ont changé avec l’adoption de cette loi.

Situation actuelle

• L’Office a apporté tous les changements nécessaires à ses processus par suite de la LECPD.

Analyse

• Le discours politique récent sur l’Office, les pipelines et les évaluations environnementales fait référence aux modifications apportées par la LECPD de 2012 à la Loi sur l’Office.
• Voici certaines des modifications les plus controversées :
  • Délais prescrits par la loi pour l’examen des demandes : Les demandes de grands projets sont assujetties à un délai fixe de 18 mois du début à la fin (15 mois au maximum pour l’examen de l’Office et 3 mois pour l’examen du gouverneur en conseil).
  • Participation à une audience : Un nouveau critère a été ajouté par le législateur à la Loi sur l’Office pour ce qui est de la participation aux audiences. L’Office doit donc entendre ceux qui sont directement touchés par un projet proposé et peut entendre ceux qui possèdent des renseignements pertinents ou une expertise appropriée. Le critère s’applique aux intervenants^{Note de bas de page 1} et à ceux qui désirent simplement présenter une lettre de commentaires sur un projet.
  • Eaux navigables : L’Office s’est vu assigner la responsabilité de la navigation et de sa sécurité pour les projets qu’il réglemente. Transports Canada exerçait auparavant cette responsabilité.
  • Évaluations environnementales : La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale en vigueur depuis 1995 a été abrogée et la loi correspondante de 2012 (LCEE 2012) est entrée en vigueur. L’Office a continué à assumer la responsabilité des évaluations environnementales pour les projets qu’il réglemente, mais le nombre de projets nécessitant une évaluation en vertu de la LCEE 2012 a diminué.
  • Décisions en matière de certificats : Le refus par l’Office d’une demande de grand projet doit désormais être entériné par le gouverneur en conseil.^{Note de bas de page 2} La Loi sur l’Office prévoit maintenant un processus supplémentaire permettant au gouverneur en conseil de demander à l’Office de réexaminer sa recommandation et toute condition dont elle peut être assortie dans le cas des grands projets pipeliniers.
  • Poisson et habitat du poisson : Le 16 décembre 2013, l’Office et Pêches et Océans Canada (POC) ont signé un protocole d’entente qui n’était pas une suite directe de l’adoption de la LECPD. Suivant cet accord, l’Office doit assumer la responsabilité de l’évaluation des répercussions possibles sur les pêches des demandes relevant de sa réglementation. L’Office et POC ont dit de ce protocole d’entente qu’il allait dans le sens de l’initiative prise par le gouvernement du Canada de rationaliser les processus d’examen des demandes en éliminant l’obligation de tenir des examens en double.
• D’autres changements ont été apportés aux processus de l’Office en 2015 par suite de la Loi sur la sûreté et la sécurité en matière énergétique et de la Loi sur la sûreté des pipelines. Ces changements ont reçu un large appui politique et ont été bien mieux accueillis que les modifications législatives de 2012.

Étapes suivantes

• Les modifications dans le cadre de la Loi sur la sûreté et la sécurité en matière énergétique entreront en vigueur en février 2016 et celles de la Loi sur la sûreté des pipelines, en juin de la même année. L’Office travaille à la mise en œuvre de ces réformes en entendant respecter les dates d’entrée en vigueur. Dans certains cas, aucune mesure n’est à apporter aux règlements. Les modifications réglementaires nécessaires à la mise en œuvre du nouveau Programme de prévention des dommages de l’Office sont décrites au point 4.1 du présent document.

Date de modification :

2021-06-11