Mémoire de la Régie canadienne de l’énergie sur l’examen du projet de loi C-15

Mémoire de la Régie canadienne de l’énergie sur l’examen du projet de loi C-15 [PDF 1354 ko]

Le 8 avril 2021

Comité permanent des affaires autochtones et du Nord
131, rue Queen, sixième étage
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)  K1A 0A6

À l’attention de Monsieur Bob Bratina, député, président du Comité

Mémoire de la Régie canadienne de l’énergie sur l’examen du projet de loi C-15

Mesdames, Messieurs,

La Régie de l’énergie du Canada est un organisme indépendant de réglementation de l’énergie au Canada, à l’œuvre afin d’assurer l’acheminement de l’énergie en toute sécurité partout au pays. La Régie a été établie en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (la « LRCE »), une composante du projet de loi C-69^{Note de bas de page 1} qui est entrée en vigueur en août 2019^{Note de bas de page 2}.

La mission de la Régie concorde avec son mandat exposé dans la Loi :

• Réglementer l’infrastructure afin d’assurer la livraison sécuritaire et efficace de l’énergie aux Canadiens et ailleurs dans le monde; protéger l’environnement; respecter les droits des peuples autochtones du Canada; fournir des analyses et des informations pertinentes et opportunes sur l’énergie.

La vision de la Régie expose nos idéaux quant au type d’organisme de réglementation que nous nous efforçons d’être et renforce les engagements pris dans le préambule de la LRCE.

• Organisme de réglementation de l’énergie doté d’un effectif exemplaire en qui les Canadiens ont confiance, qui veille à la sécurité et à la durabilité de l’environnement, qui tisse de solides liens avec les Premières Nations, les Métis et les Inuits et qui améliore la compétitivité du Canada à l’échelle mondiale.

Comme en témoignent notre mission et notre vision, nous sommes résolus à faire avancer le processus de réconciliation avec les peuples autochtones du Canada et nous prenons des mesures concrètes pour y arriver.

La LRCE offre à la Régie des mécanismes lui permettant d’agir en ce sens, mécanismes qui nous aideront à transformer nos méthodes de travail. La Loi fait de la Régie une mandataire de la Couronne, de sorte qu’elle agit comme coordonnatrice des consultations de celle-ci pour certains projets de moyenne envergure qui relèvent de sa compétence^{Note de bas de page 3}. Dans le préambule de la Loi, on établit clairement des objectifs stratégiques, notamment un engagement à mener à bien la réconciliation et à mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la « Déclaration des Nations Unies »). La Régie s’est employée, de façon délibérée, à renforcer les engagements énoncés dans le préambule de la Loi en faisant de la réconciliation notre priorité stratégique. Nous avons aussi commencé – et nous continuerons de le faire – à trouver des moyens d’intégrer la Déclaration des Nations Unies dans nos méthodes de travail, en collaboration et avec l’aide des représentants autochtones œuvrant au sein de notre conseil d’administration et de notre Commission^{Note de bas de page 4}, ainsi qu’à l’intérieur du nouveau Comité consultatif autochtone (dont il est question plus loin).

Il nous apparaît que, dans son examen du projet de loi C-15, le gouvernement du Canada cherche des mesures efficaces – d’ordre législatif, politique et administratif – pour atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies.

Tout en admettant qu’elle a encore du pain sur la planche, la Régie vous fait parvenir le présent mémoire pour vous faire part de certaines mesures concrètes qu’elle prend pour faire progresser la réconciliation et améliorer les résultats en matière de réglementation. La Déclaration des Nations Unies, les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, les appels à la justice de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées et les Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones constituent notre feuille de route dans cette démarche.

Priorités stratégiques de la Régie

Comme l’énonce le plan stratégique et le Plan ministériel 2021-2022 de la Régie, nous nous sommes donnés quatre priorités stratégiques qui sont reliées, en l’occurrence : la confiance, la réconciliation, la compétitivité et l’innovation en matière de données et de technologie numérique.

En ce qui concerne sa priorité stratégique en matière de réconciliation, la Régie s’est clairement engagée à mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies dans l’exécution de son mandat. Elle entend transformer sa façon de travailler avec les peuples autochtones en empruntant les voies suivantes :

• accroître la participation des peuples autochtones dans l’exécution de notre mission par la reconnaissance de leur culture, de leurs connaissances et de leur histoire uniques;
• resserrer les liens renouvelés par une reconnaissance de leurs droits dans un esprit de respect, de collaboration et de partenariat;
• améliorer les compétences de la Régie et de son personnel en matière de cultures autochtones;
• introduire des modifications importantes aux exigences et aux attentes de la Régie à l’endroit du secteur qu’elle réglemente.

Comité consultatif autochtone

En août 2020, la Régie a annoncé la création de son Comité consultatif autochtone pour satisfaire à une exigence clé de la LRCE, qui prévoit la création d’un tel comité en vue d’accroître l’engagement des organisations et des peuples autochtones du Canada dans l’infrastructure du ressort de la Régie^{Note de bas de page 5}.

Le Comité consultatif autochtone est une partie intégrante de la promotion de la réconciliation. Il a comme rôle principal de prodiguer des conseils au conseil d’administration quant à la manière de renouveler la relation de la Régie avec les peuples autochtones du Canada^{Note de bas de page 6}. Son mandat consiste à :

• formuler des conseils sur des questions stratégiques, systémiques et liées à l’élaboration de politiques et de programmes;
• formuler des conseils sur la meilleure façon d’accroître la participation des peuples autochtones aux travaux de la Régie;
• formuler des conseils sur l’intégration des perspectives, des connaissances, des enseignements, des valeurs, des utilisations des terres et des eaux, des traditions orales et des visions du monde des Autochtones dans la réglementation de l’infrastructure énergétique relevant de la Régie pendant tout le cycle de vie des installations;
• aider le conseil d’administration à « relever la barre » dans le façonnement de la stratégie de l’organisation en vue d’incorporer les droits, les intérêts et les valeurs des peuples autochtones du Canada aux travaux et aux processus de la Régie.

Le Comité consultatif autochtone et le conseil d’administration ont élaboré conjointement le mandat du premier, une étape importante dans l’évolution de celui-ci. Le document reflète une compréhension et des buts communs d’un cadre de travail et des attributions.

Les conseils donnés par le Comité consultatif autochtone sont de nature stratégique, mais ils auront des incidences tangibles sur les activités courantes de la Régie. Lors de ses premières réunions, le Comité consultatif autochtone a formulé des conseils et a discuté avec le conseil d’administration du plan stratégique de la Régie, de la priorité stratégique en matière de réconciliation et du travail continu de l’organisation sur sa démarche de consultation de la Couronne.

Pour la suite des choses, la Régie sollicitera l’avis du Comité consultatif autochtone sur les approches à privilégier pour faire participer les peuples autochtones à ses activités de surveillance réglementaire et sur la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies. Ces conseils se traduiront par des changements importants dans le mode de travail de la Régie, notamment en ce qui concerne la surveillance des sociétés qu’elle réglemente.

Nous avons la profonde conviction que les conseils stratégiques du Comité consultatif autochtone aideront à instaurer confiance et capacité mutuelles, et qu’ils se traduiront par des consultations plus significatives et plus efficaces auprès des communautés autochtones touchées par l’infrastructure du ressort de la Régie. Nous sommes aussi convaincus que ses conseils aideront à instaurer une plus grande certitude et une plus grande prévisibilité dans l’exécution du mandat de la Régie.

Accroissement de la participation des Autochtones à la surveillance exercée tout au long du cycle de vie

Comités consultatifs et de surveillance autochtone

Le travail du Comité consultatif autochtone tablera sur d’autres travaux et initiatives que la Régie a entrepris avec des partenaires autochtones, en l’occurrence les comités consultatifs et de surveillance autochtones (« CCSA »).

En novembre 2016, le gouvernement du Canada s’est engagé à créer des CCSA : un pour le programme de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge^{Note de bas de page 7} et un autre pour le projet relatif au pipeline existant et à l’agrandissement du réseau de Trans Mountain.

Ces comités, composés de représentants autochtones et de hauts fonctionnaires fédéraux, conseillent les organismes de réglementation et surveillent la construction, puis l’exploitation, des projets. Ils visent nouer des liens solides avec les communautés autochtones établies le long des couloirs des projets pendant tout le cycle de vie de ceux‑ci. Les peuples autochtones, le gouvernement du Canada et la Régie ont collaboré en vue de créer les CCSA et de faire avancer le travail d’élaboration en partenariat. L’une des principales réalisations des CCSA et de la Régie a été la préparation et la mise en œuvre conjointes d’un programme de surveillance autochtone en 2017.

Par ailleurs, les leçons tirées du travail de la Régie avec les CCSA et la participation des peuples autochtones, notamment en ce qui a trait à l’élaboration, conjointe, de politiques et de programmes ou à la conception d’initiatives orientent la stratégie de l’organisation.

Surveillants autochtones

La participation de surveillants autochtones aux activités de surveillance de la Régie s’est intensifiée, et la Régie étudie des options pour faire évoluer leur rôle afin qu’ils puissent éventuellement devenir des inspecteurs de l’organisation.

Depuis la création des CCSA pour la canalisation 3 et le projet de Trans Mountain, les surveillants autochtones ont collaboré avec les inspecteurs de la Régie pour superviser la construction de plusieurs projets^{Note de bas de page 8}. Au nombre des activités, on compte des inspections environnementales et de sécurité, des réunions sur la conformité, des exercices d’intervention en cas d’urgence et des interventions à la suite d’incidents. Les surveillants autochtones ont participé à 70 activités de vérification de la conformité pour le comité consultatif et de surveillance autochtone du projet de Trans Mountain et à 34 pour celui de la canalisation 3^{Note de bas de page 9}. Hors du cadre des CCSA, la Régie a passé des marchés avec des employeurs de surveillants autochtones pour qu’ils prennent part à des activités de vérification de la conformité liées à la construction du projet Keystone XL et, plus récemment, au projet d’agrandissement du réseau de NOVA Gas Transmission Ltd. en 202^{Note de bas de page 10}.

Dans le cadre de notre travail avec les surveillants autochtones, nous avons élaboré un programme de formation à leur intention, au cours duquel ces derniers, ainsi que les inspecteurs et d’autres membres du personnel de la Régie ont appris les uns des autres sur leurs approches respectives en matière de sécurité et de protection de l’environnement. Chaque séance de formation s’ouvre sur des prières et des cérémonies d’Aînés, qui sont suivies d’une présentation orale sur les connaissances ancestrales et qui débouchent sur des marches sur leurs territoires par les équipes de surveillants autochtones et d’inspecteurs.

Initiative entourant le projet de NGTL en 2021

L’initiative de la Régie concernant le projet de NGTL en 2021 est une autre étape sur la voie commune de la réconciliation. Cette initiative établira un cadre en vue d’un dialogue constant entre la Régie et les peuples autochtones sur les questions qui sont pertinentes et importantes pour eux.

Afin de concrétiser cette mobilisation continue, nous avons instauré un processus de passation de marchés qui visent à jumeler nos inspecteurs à des surveillants autochtones lors d’inspections de vérification de la conformité sur le terrain. Cette présence dans le cas du projet de NGTL en 2021 donnera à la Régie l’occasion de mieux intégrer les perspectives autochtones à ses activités de vérification de la conformité et de surveillance. De même, bien qu’il n’y ait pas eu de CCSA pour le projet Keystone XL, la Régie avait passé des marchés avec deux entreprises autochtones dans le but de retenir les services de surveillants autochtones pour surveiller la construction de ce projet.

Amélioration de la mobilisation précoce

Dans le préambule de la LRCE, on peut lire que le gouvernement du Canada s’engage à avoir recours à des processus transparents fondés sur la mobilisation précoce et la participation inclusive.

Du point de vue de la Régie, la mobilisation des communautés autochtones susceptibles d’être touchées dès les premières étapes de la conception et de l’élaboration d’un projet constitue le meilleur moyen de garantir que les connaissances ancestrales seront prises en compte.

Fidèle aux engagements énoncés dans la LRCE, et en conformité avec les pratiques exemplaires, la Régie a publié un Guide de mobilisation précoce, qui comprend une « phase de mobilisation précoce » qui vise à faire en sorte que les consultations avec les peuples autochtones commencent plus tôt, qu’elles sont inclusives et significatives et qu’elles rendent compte des droits et des intérêts des peuples autochtones. La Régie continue de revoir et de peaufiner ses processus de mobilisation précoce et d’offrir des possibilités véritables et inclusives de participation à ses processus de réglementation, en plus d’offrir une aide financière aux participants.

Processus décisionnels pendant la pandémie de COVID-19

Face à la pandémie de COVID-19, la Commission de la Régie a revu un certain nombre de ses processus décisionnels afin d’entendre les observations des parties autrement qu’en personne, notamment par écrit ou de manière virtuelle. La Commission peut ainsi continuer de mener à terme des processus justes, opportuns, transparents et accessibles, tout en respectant les mesures de distanciation physique.

La Régie est consciente du fait que les communautés autochtones font face à des difficultés et à des risques accrus en lien avec la COVID-19. C’est dans ce contexte qu’elle a pris des mesures supplémentaires pour réduire ces risques. Ainsi, quand un avis de demande est envoyé à une communauté autochtone aux fins de commentaires, la Régie :

• communique avec la communauté autochtone pour évaluer sa capacité de participer au processus malgré les restrictions entourant la COVID-19. Si cette communauté indique qu’elle est en mesure d’y prendre part, le personnel de la Régie travaille avec elle pour organiser sa participation par téléphone ou vidéoconférence, ce qui assure à la fois la sécurité des membres de la communauté autochtone et du personnel de la Régie, en éliminant les contacts en personne;
• continue d’accorder davantage de temps (30 jours au lieu des 14 jours habituels) aux communautés pour répondre à l’avis de demande^{Note de bas de page 11}. Les demandes de report d’échéance sont évaluées au cas par cas.

La Régie a pris des mesures pour rendre ses processus décisionnels accessibles aux communautés autochtones pendant la pandémie de COVID-19, et elle s’est engagée à poursuivre ses efforts pour améliorer l’accessibilité et à faire preuve de souplesse dans la mesure du possible.

Accroissement des compétences culturelles de la Régie

Dans le cadre de l’engagement de la Régie à faire progresser la réconciliation, elle a mis en place des programmes et des initiatives de formation visant à améliorer les compétences en matière de culture. Son personnel continuera de suivre des cours pour en apprendre davantage sur l’histoire et les droits des peuples autochtones. Ces cours portent sur les thèmes suivants : contenu dirigé par des Autochtones, décolonisation, racisme systématique, Déclaration des Nations Unies, appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, et plus encore.

Conclusion

Tout en reconnaissant que la réconciliation est un projet de longue haleine et que nous avons beaucoup de travail à faire en tant qu’organisation, la Régie sait que lorsque les peuples autochtones participent de façon significative à son travail et qu’une démarche de collaboration est préconisée, il est possible de faire cohabiter nos perspectives collectives – connaissances ancestrales, vision du monde des Autochtones et connaissances et approches occidentales – pour assurer la sécurité de l’infrastructure sous réglementation fédérale du Canada, comme les pipelines, la protection de l’environnement et la reconnaissance et le respect des droits et des intérêts autochtones.

La Régie croit foncièrement à l’importance de poursuivre le processus de réconciliation et à continuer d’apprendre.

Nous offrons notre expérience au Comité permanent des affaires autochtones et du Nord afin de montrer comment une institution fédérale collabore avec les peuples autochtones à la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies.

Nous vous prions d’agréer nos sincères salutations,

Pièces jointes

c.c. Conseil d’administration de la Régie de l’énergie du Canada
Commission de la Régie de l’énergie du Canada
Comité consultatif autochtone de la Régie de l’énergie du Canada
L’honorable Seamus O’Regan, ministre des Ressources naturelles
Monsieur Jean-François Tremblay, sous-ministre, Ressources naturelles Canada

Date de modification :

2024-01-22