Réglementation économique des pipelines par la Régie de l’énergie du Canada

La Régie de l’énergie du Canada réglemente divers aspects économiques des pipelines qui relèvent de sa compétence, notamment les droits et tarifs, l’obligation pour les sociétés d’avoir accès à des ressources financières pour couvrir les coûts liés à un rejet pipelinier accidentel ou non maîtrisé, ainsi que la mise de côté des sommes nécessaires pour couvrir les coûts futurs liés à la cessation d’exploitation. La section « Au sujet de la Régie de l’énergie du Canada » à la fin du présent rapport donne plus de détails sur son mandat.

Deux inspecteurs de la Régie sur un chantier, avec un travailleur sur un VTT et de l’équipement lourd en arrière-plan.

Comme il peut être plus rentable de ne construire qu’un seul pipeline plutôt que plusieurs qui se font concurrence, les installations relevant de la compétence de la Régie ont souvent un pouvoir de marché et, dans certains cas, exercent leurs activités comme si elles détenaient le monopole sur les marchés qu’elles desservent. Le rôle de la Régie est de veiller à ce qu’il n’y ait pas d’abus de pouvoir de marché et que les droits exigés pour les services pipeliniers soient justes et raisonnables et non discriminatoires.

Aperçu des droits et tarifs

La Régie réglemente les droits (le prix exigé pour le service) et les tarifs (les conditions du service) des sociétés pipelinières qui relèvent de sa compétence. Elle veille à ce que les droits soient justes et raisonnables et à ce que les droits et les services soient exempts de toute distinction injuste.

La Régie surveille de près la façon dont les sociétés pipelinières se conforment aux exigences réglementaires et si elles fournissent des services aux expéditeurs à des prix (droits) raisonnables. Elle surveille cette conformité de diverses façons, notamment en exigeant des sociétés qu’elles lui transmettent régulièrement certains documents de vérification de la conformité, en auditant leur situation financière et en sollicitant la rétroaction des expéditeurs au moyen de sondagesNote de bas de page 53. Les parties qui ne parviennent pas à résoudre des questions précises concernant les droits et les tarifs peuvent déposer une plainte officielle auprès de la Régie.

Les sociétés pipelinières relevant de la compétence de la Régie sont réparties en deux groupes aux fins de la réglementation financière.

  • Le groupe 1 comprend les sociétés qui ont des réseaux pipeliniers étendus et traitent avec plusieurs tiers expéditeurs.
  • Le groupe 2 comprend toutes les autres sociétés, soit celles qui exploitent des réseaux de moins grande taille et moins complexes et traitent avec peu ou pas de tiers expéditeurs.

En juin 2021, la Régie réglementait 13 sociétés du groupe 1 et 84 du groupe 2.

La Régie a recours à une méthode fondée sur les plaintes pour réglementer les droits et tarifs des sociétés du groupe 2 et de deux sociétés pétrolières du groupe 1Note de bas de page 54. Sous le régime de réglementation basé sur les plaintes, la société pipelinière doit fournir suffisamment de renseignements aux expéditeurs et autres personnes intéressées pour déterminer si les droits sont raisonnables. Les expéditeurs ou les autres parties qui ne parviennent pas à résoudre une préoccupation avec la société pipelinière peuvent déposer une plainte auprès de la Régie. Si une plainte est déposée, la Régie peut établir un processus en vue d’examiner les droits et tarifs. Si aucune plainte n’est déposée, la Commission présumera que les droits sont justes et raisonnables.

Une société pipelinière ne peut percevoir de droits qui ne font pas partie du tarif déposé auprès de la Commission ou qui n’ont pas été approuvés en application d’une ordonnance délivrée par celle-ci. Le tarif peut définir les modalités d’accès aux services pipeliniers par les expéditeurs éventuels ainsi que les droits et les attributions de la société pipelinière et de l’expéditeur une fois le contrat de service en vigueur.

Lorsqu’elle fixe les droits de transport d’une société du groupe 1, le Régie a habituellement recours à l’une ou l’autre de deux démarches. La première consiste à examiner une demande détaillée visant les droits déposée auprès d’elle par la société. La seconde consiste à examiner un règlement négocié sur les droits conclu entre la société pipelinière, ses expéditeurs et les autres parties prenantes, conformément aux Lignes directrices révisées relatives aux règlements négociés pour le transport, les droits et les tarifs (les « lignes directrices sur les règlements »), datées du 12 juin 2002.

Règlements négociés et instances sur les droits

Comme solution de rechange à la tenue d’audiences sur les droits, la Régie et son prédécesseur, l’Office national de l’énergie, encouragent, depuis le milieu des années 1980, le recours à des règlements négociés pour accroître l’efficacité et l’efficience du processus réglementaire. Un règlement négocié est une entente qui intervient entre une société pétrolière et ses parties prenantes sur des enjeux se rattachant aux besoins de recettesNote de bas de page 55 de la société, aux droits, au tarif et aux questions qui ont trait à l’exploitation. Il peut couvrir la totalité ou certains éléments des droits, du transport ou du tarif d’un pipeline. En général, un règlement négocié porte sur la conception des droits, les besoins de recettes ou les deux.

Les lignes directrices sur les règlements établissent les critères acceptables pour le processus de règlement. En général, la Régie s’emploie à garantir que toutes les parties intéressées aient une chance égale de participer au processus et que le résultat soit accepté de toutes.

Les demandes qui répondent aux critères des lignes directrices sur les règlements et qui sont approuvées selon ce processus sont considérées comme des règlements négociés, comme le prévoient les lignes directrices sur les règlements. Les demandes détaillées visant des droits peuvent souvent comprendre des éléments négociés importants. Toutefois, elles sont évaluées comme des demandes détaillées visant des droits et, par conséquent, sont distinctes des règlements négociés décrits dans les lignes directrices sur les règlements.

Les délais de règlement ci-dessous illustrent les règlements négociés approuvés conformément aux lignes directrices sur les règlements, ainsi que les demandes comportant des éléments négociés importants qui ont été approuvées dans le cadre du processus d’évaluation des demandes détaillées visant les droits.

Règlements visant des oléoducs

De nombreux règlements visant des oléoducs sont en place depuis plusieurs années, comme le montre la figure 26a. Certains sont assortis de dates de fin précises, comme le règlement incitatif sur les droits de Trans Mountain Pipeline ULC (« Trans Mountain ») pour 2019-2021. D’autres comprennent des dispositions qui prévoient que le règlement restera en vigueur indéfiniment, comme le règlement incitatif sur les droits de Pipelines Trans-Nord Inc. (« Trans-Nord »).

L’actuel règlement négocié pour le réseau principal d’Enbridge au Canada, soit l’entente de tarification concurrentielle, arrivera à échéance le 1er juillet 2021, et Pipelines Enbridge Inc. a présenté à la Commission une demande visant un nouveau service et un nouveau cadre de tarification pour ce réseau.

Figure 26 a – Période d’application des règlements – Oléoducs
Source et Description

Source : Régie

Description : Cette figure présente la période d’application des règlements de plusieurs sociétés du groupe 1 réglementées par la Régie. De 1995 à 2010, de nombreux oléoducs, en activité ou nouvellement construits, ont fait l’objet de règlements négociés.

Règlements négociés pour les gazoducs

Certains gazoducs sont exploités selon de multiples règlements concomitants portant sur différents aspects des droits, du transport ou des tarifs pipeliniers. La figure 26b présente les règlements en vigueur et passés visant des gazoducs. Les nouveaux règlements négociés au cours des dernières années comprennent le règlement sur les besoins en recettes pour 2020 à 2024, qui concerne les besoins en produits, et le règlement sur les tarifs et services sur le réseau de NGTL, qui concerne la méthode de conception des droits, de NOVA Gas Transmission Ltd. (« NGTL »), ainsi que le nouveau règlement pour 2021 à 2026 visant le réseau principal de TransCanada PipeLines Limited au Canada, qui porte sur les droits et les services. Au cours des cinq dernières années, les règlements ont continué de jouer un rôle de premier plan dans la résolution des problèmes liés aux droits et aux tarifs visant les gazoducs.

Figure 26 b - Période d’application des règlements – Gazoducs
Source et Description

Source : Régie

Description : Cette figure présente la période d’application des règlements des principales sociétés gazières réglementées par la Régie. De 1995 à 2010, de nombreux gazoducs, en activité ou nouvellement construits, ont fait l’objet de règlements négociés. En 2020, presque tous les gazoducs du groupe 1 (sauf le pipeline Alliance et le réseau Foothills) avaient recours à des règlements sur les droits.

Indices des droits

Un droit est le prix exigé par une société pipelinière pour les services de transport et autres qu’elle propose. Les droits ainsi perçus lui permettent d’exploiter et d’entretenir les pipelines de façon sûre. Ils procurent également des fonds pour récupérer le capital engagé (l’argent ayant servi à construire le pipeline), payer les dettes et verser un rendement aux investisseurs. La stabilité et le caractère raisonnable des droits constituent des enjeux de premier plan pour les expéditeurs et, pour cette raison, figurent parmi les indicateurs de l’efficience du réseau de transport.

Souvent, un volume plus faible entraîne des droits plus élevés parce que les coûts liés à l’exploitation d’un pipeline sont partagés sur le volume total transporté dans le réseau. Les dépenses importantes, comme dans le cas d’agrandissements, peuvent modifier les droits selon les répercussions sur le débit et les revenus découlant de la réglementation du coût du service.

Indice des droits des oléoducs

La présente section examine les tendances en matière de droits depuis 2015 sur les oléoducs réglementés par la Régie. Les droits repèresNote de bas de page 56 pour les principaux oléoducs du groupe 1, ainsi que l’indice implicite du produit intérieur brutNote de bas de page 57 (« PIB ») normalisé jusqu’en 2015, sont présentés à la figure 27a. Les droits pipeliniers varient pour plusieurs raisons, comme les variations du débit, les coûts d’exploitation et les coûts en capital. Les droits repères du réseau principal d’Enbridge au Canada ont été supérieurs à l’indice implicite du PIB pendant toute la période présentée. Les droits repères des pipelines Keystone et Express ont subi des changements semblables à ceux de l’indice implicite du PIB au cours de la même période. Les droits repères du pipeline Trans Mountain ont également affiché des changements semblables à ceux de l’indice implicite du PIB et ont été inférieurs à ce dernier en 2020. Par contre, les droits repères du pipeline Trans-Nord de 2015 à 2019 ont augmenté sensiblement en raison de la baisse des volumes et de l’augmentation des dépenses liées à l’intégrité du pipeline.

Figure 27 a – Droits repères d’oléoducs réglementés par la Régie
Source et Description

Source : Régie

Description : Ce graphique compare les droits repères de certains oléoducs réglementés par la Régie à l’indice implicite du PIB.

Indice des droits des gazoducs

La présente section examine les tendances en matière de droits depuis 2015 sur les gazoducs réglementés par la Régie. La figure 27b présente les droits repères des principaux gazoducsNote de bas de page 58 du groupe 1 ainsi que l’indice implicite du PIB normalisé.

Figure 27 b - Droits repères de gazoducs réglementés par la Régie
Source et Description

Source : Régie

Description : Ce graphique compare les droits repères de certains gazoducs réglementés par la Régie à l’indice implicite du PIB.

Après l’augmentation constante des droits pour le service de transport garanti selon le cadre de tarification initial d’Alliance, les droits pour les nouveaux services offerts sont demeurés stables puis ont fléchi sous l’indice implicite du PIB de 2015 à 2020. L’augmentation des droits du gazoduc BC d’Enbridge a été supérieure à celle de l’indice implicite du PIB, en grande partie en raison des dépenses en immobilisations considérables engagées de 2015 à 2020. De nouveaux services à droits fixes ont fait leur apparition sur le réseau principal de TC au Canada afin d’accroître l’utilisation du pipeline, ce qui a contribué à réduire les droits liés au coût du service pour les expéditeurs.

Au cours des dernières années, la consommation intérieure a remplacé l’offre comme moteur du pipeline de Maritimes & Northeast Pipeline Management Ltd. (« M&NP ») parce que la production au large de la Nouvelle-Écosse a diminué pour finalement cesser complètement. Dans le règlement actuel visant le pipeline de M&NP pour 2020 et 2021, M&NP a indiqué être confrontée au défi singulier de perdre, en même temps, son approvisionnement intérieur en gaz et 95 % de ses déterminants sur ses contrats de transport garanti. Le règlement visant le pipeline de M&NP pour 2017 à 2019 prévoyait un amortissement accéléré afin de préparer M&NP à la transition de son pipeline axé sur l’offre à un pipeline desservant uniquement les marchés intérieurs.

Exigences relatives aux ressources financières

La Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (« LRCE ») oblige les sociétés qui exploitent des oléoducs et des gazoducs à mettre de côté des ressources financières pour couvrir les coûts liés à un déversement non intentionnel ou non contrôlé d’un pipeline. Les articles de la LRCENote de bas de page 59 portant sur les ressources financières renforcent le principe du pollueur-payeur.

Une tirelire en céramique blanche sur un fond jaune.

Les sociétés sont tenues de disposer de ressources financières qui, au minimum, correspondent à leur limite de responsabilité absolue prévue dans la LRCE. Une partie de ces ressources financières doit être accessible à court terme. Le Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines (le « Règlement »), qui est entré en vigueur en juillet 2019, établit les types d’instruments financiers particuliers que la Commission peut ordonner aux sociétés de disposer et précise le montant minimal des ressources financières auquel les sociétés doivent avoir accès à court terme.

Les sociétés sont tenues de présenter à la Régie un plan relatif à leurs ressources financières qui démontre que celles-ci leur permettent de s’acquitter de ses obligations financières prévues dans la LRCE et le Règlement. Cela comprend les formes et le montant des ressources financières à la disposition de la société, ainsi que le délai d’accès à chaque forme de ressources financières utilisée. Chaque société doit informer annuellement la Régie et aviser la Commission par écrit de tout changement important à ses ressources financières ou à son plan relatif à celles-ciNote de bas de page 60.

Responsabilité absolue

La responsabilité absolue signifie que l’exploitant d’un pipeline est responsable de tout rejet intentionnel ou non contrôlé, à concurrence de la limite de responsabilité absolue, même en l’absence de preuve de faute ou de négligence de sa part. Toutefois, si un tribunal détermine que la faute ou la négligence d’un exploitant de pipeline est à l’origine d’un déversement ou d’un rejet non intentionnel, l’exploitant doit payer en totalité les coûtsNote de bas de page 61 de nettoyage et d’assainissement même s’ils sont supérieurs à la limite de responsabilité absolue applicable.

La limite de responsabilité absolue des grands oléoducs, soit des sociétés qui exploitent des pipelines dont la capacité de transport individuelle ou collective est d’au moins 250 000 barils de pétrole par jour, est d’un milliard de dollars, tel qu’il est énoncé dans la LRCE. Toutes les autres sociétés d’oléoducs, de gazoducs et de productoducs sont assujetties à des limites de responsabilité absolue précises, énoncées dans le Règlement.

La limite de responsabilité absolue est établie en fonction de divers critères, dont les types de produits transportés, qui sont utilisés pour regrouper les sociétés en catégories. Ainsi, la responsabilité absolue des sociétés pétrolières et gazières est établie comme suit :

  • La responsabilité absolue des sociétés exploitant un oléoduc se fonde sur la capacité de transport individuelle ou globale en barils par jour. Ces sociétés se retrouvent dans l’une de trois catégories dont la limite varie de 200 millions de dollars à 1 milliard de dollars.
  • La responsabilité absolue des sociétés exploitant un gazoduc se fonde sur la valeur de risque, qui est calculée en fonction du diamètre extérieur maximal et de la pression maximale d’exploitation du pipeline. Dans le cas d’une société qui exploite deux gazoducs ou plus, la valeur du risque correspond à la plus élevée de ces gazoducs. Ces sociétés se retrouvent dans l’une de quatre catégories dont la limite varie de 10 millions de dollars à 200 millions de dollars.

Toutes les sociétés pipelinières doivent disposer de ressources financières correspondant à leur responsabilité absolue ou à un montant plus élevé déterminé par la Commission, le cas échéant. Le tableau C.1 de l’annexe C présente les limites de responsabilité absolue et les montants de ressources financières facilement accessibles pour chaque catégorie de responsabilité absolue.

La figure 28 (premier diagramme) indique le montant total des besoins en ressources financières qui doit être maintenu (au minimum) par catégorie de sociétés. Dans l’ensemble, les sociétés qui exploitent un oléoduc doivent disposer de ressources financières plus importantes que les sociétés réglementées par la Régie qui exploitent un gazoduc.

Ressources financières facilement accessibles

Les sociétés d’oléoducs et de gazoducs doivent maintenir au moins 5 %Note de bas de page 62 de leurs ressources financières requises dans des formes facilement accessibles (accessibles dans les cinq jours ouvrables). La Commission peut ordonner aux sociétés de disposer de certaines formes de ressources facilement accessibles, comme des lettres de crédit, des marges de crédit, une participation à des fonds communs et/ou des liquidités. D’autres types d’instruments financiers peuvent être utilisés pour couvrir la portion qui n’est pas facilement accessible, comme des polices d’assurance, des garanties de la société mère et des cautionnements.

Le tableau C.2 de l’annexe C présente les limites de responsabilité absolue et les montants de ressources financières facilement accessibles exigés pour chacune des grandes sociétés pipelinières réglementées.

La figure 28 (second graphique) présente les formes de ressources financières utilisées; les instruments financiers les plus courants sont l’assurance, suivie des marges de crédit et des liquidités. Les marges de crédit suivies de l’assurance constituent la valeur globale la plus élevée de tous les instruments financiers utilisés.

Figure 28 – Exigences relatives aux ressources financières des sociétés pipelinières
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Source et Description

Source : Régie, dépôts réglementaires (REGDOCS)

Description : Le premier diagramme montre les formes de ressources financières utilisées. L’assurance, les marges de crédit et les liquidités sont les instruments financiers les plus courants. Les marges de crédit suivies de l’assurance constituent la valeur globale la plus élevée de tous les instruments financiers utilisés.

Le second diagramme de la figure indique le montant total des besoins en ressources financières qui doit être maintenu (au minimum) par catégorie de sociétés. La catégorie 1 d’oléoducs, suivie de la catégorie 2 d’oléoducs, puis de la catégorie 1 de gazoducs sont celles dont le montant total de ressources à maintenir est le plus élevé. Dans l’ensemble, les sociétés pétrolières doivent disposer de ressources financières plus importantes que les sociétés gazières réglementées par la Régie.

Financement de la cessation d’exploitation

Lorsqu’une société pipelinière désire ou doit cesser définitivement l’exploitation d’un pipeline en tout ou en partieNote de bas de page 63, elle doit présenter une demande en ce sens à la Régie. La cessation d’exploitation peut se faire en retirant le pipeline du sol ou en le laissant sur place; dans les deux cas, l’empriseNote de bas de page 64 doit être remise dans un état comparable à celui du milieu environnant.

Un coucher de soleil sur les prairies de l’Alberta et des nuages dans le ciel.

Les sociétés pipelinières réglementées par la Régie sont responsables des coûts liés à la cessation d’exploitation des pipelines et, depuis 2014, elles sont tenues de mettre en place un processus et un mécanisme pour la mise de côté des fonds nécessaires pour financer pour une cessation d’exploitation future. En règle générale, les coûts de cessation d’exploitation sont recouvrés par la société pipelinière au moyen des droits perçus auprès de ses expéditeurs pendant toute la durée de vie utile de leur pipeline, à l’image d’une personne qui met de l’argent de côté en vue de la retraite. Les sociétés pipelinières sont tenues de fournir à la Régie une estimation des coûts de cessation d’exploitation pour chaque installation qu’elles possèdent, et elles peuvent choisir de déposer une lettre de crédit ou un cautionnement, ou de créer une fiducie pour financer leurs obligations en matière de cessation d’exploitation. Celles qui ont recours à une fiducie y versent chaque année une certaine somme, tandis que celles qui utilisent une lettre de crédit ou un cautionnement financent la totalité de l’obligation en une seule fois.

À la fin de 2019, les sociétés réglementées par la Régie avaient besoin d’environ 10,4 milliards de dollars pour couvrir les coûts futurs de cessation d’exploitation de leurs pipelinesNote de bas de page 65. À ce jour, plus de 2,3 milliards de dollars ont été mis de côté par ces sociétés pour le financement des activités de cessation d’exploitation, le reste le sera au cours des années à venir selon les besoins, sous la surveillance de la Régie.

Toutes les sociétés sont tenues de présenter un rapport annuel sur le financement des activités de cessation d’exploitation. Celles qui ont recours à une fiducie communiquent chaque année des renseignements comme le montant de la contribution versée à une fiducie et les gains réalisés sur les placements dans ces fiducies. Toutes les autres sociétés transmettent des renseignements, notamment sur l’état de leurs installations et, dans le cas de celles qui ont prévu un instrument financier, l’état de la lettre de crédit ou du cautionnement. Les sociétés sont aussi tenues de fournir des mises à jour périodiques sur le montant estimatif des fonds requis et mis de côté, surtout à l’approche de la fin de la vie utile des pipelines.

Figure 29 – Coûts de la cessation d’exploitation des pipelines réglementés par la Régie
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Source et Description

Source : Régie, dépôts réglementaires (REGDOCS)

Description : Le premier diagramme illustre le financement total de la cessation d’exploitation pour les sociétés du groupe 1 et du groupe 2. Le second diagramme présente seulement le financement de la cessation d’exploitation des sociétés du groupe 1.

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