ARCHIVÉ - Annexe A : Résumé des hypothèses relatives aux politiques climatiques nationales

Le scénario de référence se limite aux politiques actuelles, tandis que le scénario Évolution se sert de ces mêmes politiques comme base pour faire des projections. La décision d’intégrer ou non une politique dans l’analyse a été prise en fonction des critères suivants :

• la politique a été rendue publique avant le 1^er août 2020;
• la politique est décrite de manière suffisamment détaillée pour en permettre la modélisation;
• les objectifs et les cibles, notamment à l’égard des engagements du Canada sur la scène internationale en matière de changements climatiques, ne sont pas explicitement modélisés, mais les politiques annoncées qui sont en place et qui visent l’atteinte de telles cibles sont incluses dans la modélisation et l’analyse.

Le scénario Évolution comprend un ensemble hypothétique de politiques futures qui tiennent compte de plusieurs facteurs :

• Les politiques annoncées qui en sont en cours d’élaboration (comme celles faisant partie des scénarios « avec mesures supplémentaires » d’Environnement et Changement climatique Canada (« ECCC »)) sur les GES sont modélisées dans la mesure du possible. En général, leur inclusion exige que l’on ait recours à des hypothèses simplificatrices, car les règlements définitifs ne sont pas disponibles et on ne dispose pas d’assez d’information pour modéliser les politiques. Le scénario Évolution ne doit pas être considéré comme une analyse d’une politique ou d’un programme quelconque.
• Les types de politiques futures présumées reposent sur un précédent historique en matière de politiques climatiques antérieures mises en œuvre par divers ordres de gouvernement.
• Les hypothèses du scénario Évolution concernant les politiques se concrétisent avec le temps, plutôt que de tabler sur l’élaboration de grandes politiques à un moment quelconque.

En décembre 2016, les premiers ministres du pays ont dévoilé le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, dans lequel sont décrites les actions qui contribueront à l’atteinte ou même au dépassement, par le Canada, de la cible en matière de changements climatiques, soit de ramener, d’ici 2030, les émissions de GES à un niveau inférieur de 30 % à ce qu’elles étaient en 2005. Au nombre des piliers du Cadre, on notera les suivants :

1. la tarification de la pollution par le carbone;
2. l’ajout de mesures complémentaires pour réduire les émissions;
3. l’adaptation au climat et une plus grande résilience;
4. les technologies propres, l’innovation et les emplois.

Le Cadre décrit nombre de nouvelles mesures associées aux quatre piliers précités. Plusieurs éléments du Cadre sont en place et constituent une politique actuelle, comme cela est décrit dans le présent tableau.

Véhicules légers

En 2014, le gouvernement fédéral a adopté la phase 2 du Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des camions légers, qui a resserré progressivement les normes relatives aux GES. Puisque ces normes sont harmonisées avec celles des États-Unis, il est tenu compte du récent assouplissement des normes américaines à partir de l’année modèle 2021.

Véhicules lourds

La phase 2 des normes relatives aux véhicules lourds, qui touchent les véhicules jusqu’à l’année modèle 2027 et sont plus contraignantes, sont prises en compte. Le règlement réduit les émissions de GES des véhicules lourds routiers au moyen de normes visant les constructeurs et les importateurs de ce type de véhicules, de moteurs et de remorques à l’état neuf.

Le rapport Avenir énergétique 2020 tient compte des régimes provinciaux et territoriaux de tarification du carbone, de même que du filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone. À l’heure actuelle, la mise en place de régimes de tarification du carbone varie d’une province à l’autre; des renseignements détaillés à ce sujet sont disponibles auprès d’Environnement et Changement climatique Canada. Le prix du carbone pour les utilisateurs finaux de la plupart des provinces se situe à des niveaux comparables à ceux du filet de sécurité fédéral, soit 30 $ CA la tonne en 2020, 40 $ la tonne en 2021 et 50 $ la tonne en 2022, seuil où il demeure pour le reste de la période de projection.

En ce qui concerne les provinces qui ont adopté un programme de plafonnement et d’échange, comme le Québec et la Nouvelle-Écosse, le prix du carbone varie selon le marché, en fonction de l’offre et de la demande de droits d’émission. L’Avenir énergétique 2020 a là aussi recours, comme dans le cas des prix du pétrole brut et du gaz naturel, à des hypothèses simplificatrices. Le rapport suppose que le prix du carbone dans ces provinces se situera sous la barre du filet de sécurité fédéral au début des années 2020, qu’il atteindra 50 $ la tonne en 2025 et qu’il demeurera à ce niveau jusqu’à la fin de la période.

De nombreuses provinces, de même que le filet de sécurité fédéral, ont des programmes qui s’appliquent directement aux grands émetteurs industriels. Dans les provinces où ces régimes sont très détaillés et entièrement mis en œuvre, ils sont pris en compte dans l’Avenir énergétique 2020 comme des politiques actuelles. Voici quelques exemple.

• Cleanbc Program for Industry de la Colombie-Britannique, qui comprend le programme intitulé Cleanbc Industrial Incentive Program et le fonds Cleanbc Industry Fund.
• L’Alberta a annoncé son intention de remplacer son programme actuel de tarification du carbone pour les grands émetteurs industriels par le programme Technology Innovation and Emissions Reduction (« TIER »). Les grands émetteurs doivent réduire l’intensité de leurs émissions par rapport à leurs niveaux historiques. Ils paient un prix sur le carbone s’ils ne parviennent pas à réduire l’intensité de leurs émissions comme prévu, et ils peuvent obtenir des crédits s’ils surpassent leur cible.
• En 2018, la Saskatchewan a adopté sa propre réglementation pour les grands émetteurs industriels : la Management and Reduction of Greenhouse Gases Act – Large Emitters Intensity Standards. Comme en Alberta, les seuils sectoriels sont établis à partir des niveaux historiques d’intensité des émissions. La Saskatchewan met également au point son propre régime de compensation des émissions, qui devrait entrer en vigueur en 2020.
• Le gouvernement fédéral a récemment approuvé le système de tarification fondé sur la production industrielle du Nouveau-Brunswick.
• Le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a adopté une loi en juin 2016 pour réglementer les émissions de GES attribuables aux installations industrielles de la province : la Management of Greenhouse Gas Act. Le plan prévoit une forme de tarification du carbone visant les sources d’émissions industrielles, les recettes ainsi dégagées devant servir au financement de technologies qui permettront de réduire les émissions. Les grands émetteurs industriels peuvent choisir entre un repère historique propre à une installation ou un repère établi à l’échelle de l’industrie.
• Établi en vertu du règlement de l’Ontario intitulé Normes de rendement à l’égard des émissions de gaz à effet de serre, le Programme des normes de rendement à l’égard des émissions de la province vise les grands émetteurs, mais les plus petits émetteurs peuvent y souscrire.

En mars 2016, le Canada et les États-Unis ont dévoilé un plan conjoint pour réduire les émissions de méthane de 40 à 45 % par rapport aux émissions de 2012 dans le secteur du pétrole et du gaz d’ici 2025.

En mai 2017, le gouvernement fédéral a publié un document d’information technique qui présente en détail le projet de règlement devant permettre de respecter cet engagement. Le règlement visera les installations pétrolières et gazières servant à l’extraction, à la production, au traitement et au transport de pétrole brut ou de gaz naturel, y compris les pipelines. Les premières exigences fédérales entreront en vigueur en 2020 et les autres, en 2023.

En novembre 2016, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il modifiait la réglementation relative à la production d’électricité au moyen du charbon dans le but de s’assurer que toutes les centrales au charbon classiques soient progressivement éliminées d’ici 2030. L’Alberta, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse disposent de centrales visées par cette réglementation. Avant l’annonce, l’Alberta s’était déjà engagée à éliminer progressivement la pollution provenant des centrales au charbon d’ici 2030.

Il existe diverses exigences concernant l’ajout de carburants renouvelables au Canada.

Essence et diesel

La réglementation fédérale exige que l’essence contienne en moyenne 5 % d’un mélange d’éthanol et le carburant diesel, un mélange de 2 % de biodiesel. Plusieurs provinces ont adopté des règlements sur les carburants renouvelables qui dépassent ces seuils. Voici les plus récents :

• Norme du Manitoba sur les biocarburants : À la fin de 2019, le Manitoba a annoncé qu’il porterait la teneur minimale en éthanol à 10 % et en biodiesel à 5 % en 2020.
• Règlement de l’Ontario sur l’essence plus écologique : En 2020, les fournisseurs d’essence devront ajouter en moyenne 10 % d’éthanol dans l’essence.
• Le plan Cleanbc de la Colombie-Britannique comprend l’élargissement de sa norme sur les carburants à faible teneur en carbone afin de réduire de 20 % l’intensité carbonique des carburants utilisés dans le transport d’ici 2030.

Normes fédérales sur les combustibles propres

Le gouvernement fédéral s’affaire actuellement à rédiger la Norme sur les combustibles propres, qui vise à réduire l’intensité des émissions des combustibles liquides, gazeux et solides par un recours accru à des combustibles, des sources d’énergie et des technologies à faible intensité en carbone. En juin 2019, ECCC a rendu public le document intitulé Norme sur les combustibles propres - Approche réglementaire proposée. Le projet de règlement sur la Norme sur les combustibles propres pour la catégorie des combustibles liquides devrait être publié à l’automne 2020. Les règlements visant les combustibles gazeux et solides suivront.

La Norme sur les combustibles propres n’a pas été prise en compte dans les scénarios de l’Avenir énergétique 2020, car la réglementation est toujours en préparation pour tous les types de combustibles. Le scénario Évolution comprend une norme hypothétique sur l’intensité des émissions qui prend en considération les détails préliminaires de cette norme qui sont disponibles.

Gaz naturel

Au cours des dernières années, le Québec et la Colombie-Britannique ont adopté des règlements sur le gaz naturel consommé dans ces provinces pour qu’il ait une teneur minimale en gaz naturel renouvelable.

• Mandat relatif au gaz renouvelable au Québec : Le Québec a récemment exigé que tout le gaz naturel consommé sur son territoire contienne au moins 5 % de gaz naturel renouvelable d’ici 2025.
• Le plan Cleanbc de la Colombie-Britannique prévoit un seuil de 15 % de naturel renouvelable d’ici 2030.

Fédéral

• En juin 2019, la modification 16 au Règlement sur l’efficacité énergétique a été publiée.
• Initiative visant à rendre le gouvernement fédéral plus écologique : Le gouvernement fédéral a annoncé en novembre 2016 qu’il poserait des gestes pour réduire ses propres émissions de GES. À cette fin, il procédera à la réparation et à la modernisation d’immeubles, afin de réduire la quantité d’énergie qu’ils consomment, en plus d’investir dans son parc de véhicules pour y faire davantage de place aux véhicules électriques, notamment hybrides.
• Autres programmes d’efficacité énergétique, d’innovation ou de réduction des émissions : Parmi les exemples, citons le Programme d’innovation énergétique, le Programme à l’intention des gestionnaires de l’énergie et le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone de Ressources naturelles Canada.

Provinces

• Saskatchewan – Normes d’efficacité énergétique pour les bâtiments : En 2019, la Saskatchewan a adopté le Code national du bâtiment du Canada (pour les bâtiments résidentiels et les petits bâtiments commerciaux) et le Code national de l’énergie du Canada (pour les grands bâtiments).
• Loi sur la Société pour l’efficacité énergétique au Manitoba : Le Manitoba a récemment créé Efficacité Manitoba, une nouvelle société d’État qui a pour seule mission de veiller à ce que la province atteigne son objectif de réduire de 22,5 % la demande intérieure d’électricité et de 11,25 % la demande intérieure de gaz naturel au cours des 15 prochaines années. Lorsqu’elle sera entièrement établie, Efficacité Manitoba prendra la relève de Manitoba Hydro pour ce qui est d’offrir aux consommateurs des remises, d’autres mesures incitatives et des programmes d’éducation. Les remises et mesures incitatives actuelles offertes par Manitoba Hydro ou Efficacité Manitoba sont prises en compte dans les scénarios de l’Avenir énergétique 2020.
• En 2019, l’Ontario a modifié ses codes du bâtiment pour les harmoniser avec les codes nationaux de 2015.
• Le cadre actuel de gestion de la demande (en anglais) de l’Ontario arrive à échéance à la fin de 2020. Le scénario Évolution suppose qu’un nouveau cadre lui succédera.
• Le Québec offre actuellement diverses remises et mesures incitatives dans le cadre de son programme Chauffez vert dont le but de favoriser l’adoption d’appareils ménagers écoénergétiques.
• Nouveau-Brunswick – Programme provincial d’amélioration du rendement énergétique et d’énergie renouvelable : Ce programme offre diverses remises à l’achat d’appareils ménagers plus écoénergétiques.
• Nouvelle-Écosse – Dans le cadre du programme Efficiencyns, la province offre des remises à l’achat d’appareils ménagers écoénergétiques, comme les thermopompes, les systèmes de chauffage à la biomasse, les systèmes solaires et les systèmes de chauffage de l’eau
• Terre-Neuve-et-Labrador – Programmes d’efficacité énergétique : Ils comprennent un programme d’économies d’énergie domiciliaire, un programme de remise sur les thermopompes et des remises pour le secteur commercial.
• Île-du-Prince-Édouard – EfficiencyPEI : Dans le cadre du programme EfficiencyPEI, la province offre divers remises à l’achat d’appareils ménagers écoénergétiques, comme les thermopompes, les systèmes de chauffage à la biomasse et les systèmes de chauffage écoénergétiques.
• Yukon, Nunavut et Territoires du Nord-Ouest – Mesures incitatives et remises : Les trois territoires offrent des mesures incitatives et des remises pour améliorer l’efficacité énergétique.

En 2016, le gouvernement fédéral a instauré l’Approche responsable pour le développement énergétique des collectivités du Nord, qui vise à réduire la consommation de diesel pour produire de la chaleur et de l’électricité.

Un grand nombre de provinces ont instauré des politiques et des initiatives de soutien aux véhicules à faibles émissions ou à zéro émission (« VZE »), notamment le mandat du Québec et la loi de la Colombie-Britannique à ce sujet.

Au nombre des mesures prises par le gouvernement fédéral se trouvent les subventions pour les véhicules électriques et l’appui à une infrastructure de bornes de recharge par l’entremise du Programme d’infrastructure pour les véhicules à émission zéro. Ces initiatives font partie des politiques actuelles.

De nombreuses sociétés de services publics, ainsi que des gouvernements provinciaux et territoriaux, posent des gestes pour accroître la production d’électricité au moyen d’énergies renouvelables. Les perspectives d’augmentation de la capacité électrique de l’Avenir énergétique 2020 concordent généralement avec les plans et les attentes à court et à moyen terme des sociétés de services publics, des gouvernements et des exploitants de réseaux.

Le scénario Évolution suppose que les prix du carbone continueront d’augmenter après 2022. Le prix est majoré pour atteindre 60 $ (en dollars canadiens de 2019) en 2030, 75 $ en 2040 et 125 $ en 2050. À l’heure actuelle, les régimes de tarification du carbone au Canada sont diversifiés. La hausse du prix dans le scénario Évolution devrait être considérée comme hypothétique, et ce scénario ne devrait pas être vu comme une analyse d’un régime de tarification du carbone en particulier.

Les recettes tirées de cette tarification sont redistribuées dans l’économie. Les crédits accordés aux grands émetteurs diminuent au cours de la période de projection. En moyenne, les émetteurs des grands secteurs d’activité à forte intensité énergétique soumis à des échanges commerciaux paient 50 % des coûts du carbone en 2040 et 75 % en 2050.

Le scénario Évolution prend en compte une norme nationale sur les combustibles propres ou à faibles émissions de carbone visant à réduire l’intensité des émissions des combustibles pendant tout leur cycle de vie. Les cibles et la structure sont généralement conformes à la démarche décrite dans le projet Norme sur les combustibles propres : approche réglementaire proposée pour les combustibles liquides. Il faut se rappeler que les normes sur les combustibles propres ne sont pas définitives; d’autres renseignements sont nécessaires pour qu’il soit possible de modéliser la politique. De ce fait, les projections de l’Avenir énergétique 2020 ne devraient pas être considérées comme une analyse de la norme en question ni comme celle d’une autre initiative politique. Par ailleurs, cette norme n’est proposée que jusqu’en 2030. Dans le scénario Évolution, nous extrapolons les réductions au-delà de 2030, ce qui, encore une fois, doit être vu comme hypothétique.

Catégorie des combustibles liquides

• Cible : Réduction de l’intensité moyenne des émissions de 10 % d’ici 2030, de 20 % d’ici 2040 et de 30 % d’ici 2050 par rapport au seuil de référence des combustibles fossiles.
• Selon l’approche réglementaire proposée pour la Norme sur les combustibles propres, l’intensité des émissions pendant tout le cycle de vie des produits pétroliers (essence, diesel, carburéacteur, etc.) sera réduite d’environ 13 % d’ici 2030. Le scénario Évolution vise une réduction supplémentaire de 10 % en moyenne jusqu’en 2030 et extrapole cette réduction de façon linéaire au cours des deux décennies suivantes. L’intensité des émissions est réduite de diverses façons, notamment par l’utilisation de technologies de remplacement (comme les véhicules électriques), le mélange de combustibles renouvelables et la réduction de l’intensité des émissions en amont.

Catégories des combustibles gazeux et solides

• Au moment de l’analyse, la Norme sur les combustibles propres ne fixait aucun objectif de réduction de l’intensité des émissions pour ces catégories, outre une réduction générale des GES de 30 Mt d’ici 2030 pour l’ensemble des combustibles.
• Le scénario Évolution table sur une réduction de l’intensité des émissions gazeuses de 2,5 % en 2030, puis de 6 % en 2040 et de 10 % en 2050. Pour y arriver, on mise sur l’ajout de gaz naturel renouvelable dans le gaz naturel.
• Dans le cas des combustibles solides, nous ne posons aucune hypothèse d’objectif de réduction de l’intensité. L’accent est plutôt mis sur l’élimination progressive de l’utilisation du charbon dans la production d’électricité jusqu’en 2030 et sur celle du charbon à des fins industrielles au cours des dernières décennies de la période de projection.

Le Canada a une longue histoire d’amélioration de l’efficacité énergétique par le recours à des normes, des règlements et des politiques. Le scénario Évolution poursuit dans cette veine, plus précisément ainsi :

• La modification 17 du Règlement sur l’efficacité énergétique du Canada est actuellement à l’étape de la consultation préalable; il en est tenu compte dans le scénario Évolution.
• Après 2030, l’économie de carburant des véhicules légers continue de s’améliorer, à un rythme d’environ 1 % par année.
• Des codes du bâtiment visant une consommation énergétique nette zéro sont en préparation. Le scénario Évolution suppose que les provinces et les territoires les adopteront graduellement, ce qui se traduira par une plus grande efficacité de l’enveloppe des bâtiments, ainsi que des technologies pour le chauffage et le refroidissement.

L’adoption des véhicules à faibles émissions ou à zéro émission dans le scénario Évolution repose sur la technologie, les choix des consommateurs et les politiques. Dans ce scénario, on mise sur l’instauration d’une exigence concernant les VZE qui fixe des seuils nationaux de 5 % des ventes d’ici 2030, de 25 % d’ici 2040 et de 50 % d’ici 2050.

Pour divers facteurs qui influent sur l’adoption des VZE, l’évolution varie selon les provinces, certaines ayant des seuils supérieurs ou inférieurs au seuil national minimal. Les seuils provinciaux reposent sur des politiques économiques ou provinciales qui dépassent ces minimums. Voir la section « Vers un bilan zéro » pour une analyse sur la plus grande pénétration des VZE.

La transition énergétique continue dépeinte dans le scénario Évolution exige des progrès considérables sur les plans de la technologie et de l’infrastructure. Dans le passé, les gouvernements ont joué des rôles de premier ordre, en concertation avec des industries, des organismes de réglementation et d’autres acteurs de ces secteurs.

Cette tendance se poursuit dans le scénario Évolution, qui suppose que l’infrastructure gouvernementale et le développement technologique sont les principaux agents du déploiement de nouvelles technologies énergétiques, notamment :

• déploiement d’une infrastructure de recharge de véhicules électriques qui tient compte du nombre croissant de VZE dans le scénario Évolution;
• transport accru d’électricité;
• aide accrue pour le développement et le déploiement du captage, utilisation et stockage de CO₂;
• soutien aux technologies dont les applications commerciales sont limitées à l’heure actuelle, pour favoriser une plus grande adoption de celles-ci entre 2035 et 2050. Exemples : thermopompes au gaz naturel à haute efficacité pour les bâtiments, piles à hydrogène pour les véhicules lourds et l’industrie, stockage d’électricité à grande échelle dans des batteries, électrification et amélioration de l’efficacité dans le secteur industriel et réduction de l’intensité des émissions de la production pétrolière et gazière.