Révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres – Rapport sur les commentaires recueillis

Révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres – Rapport sur les commentaires recueillis [PDF 1842 ko]

Révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres – Rapport sur les commentaires recueillis – résumé

Droit d’auteur et droit de reproduction

Avril 2023

Table des matières

• Résumé
• Contexte
  • Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres
  • Révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres
• Processus de mobilisation
  • Séances de mobilisation
  • Aide financière aux peuples autochtones
  • Observations reçues
• Commentaires recueillis
  • Avancement de la Réconciliation et mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies
  • Accroissement de la participation des peuples autochtones et intégration des connaissances autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie
  • Clarté et transparence
  • Compétitivité
  • Mise à jour des lignes directrices et amélioration de la mise en œuvre
• Étapes suivantes
• Annexe A – Observations relatives à la première phase de mobilisation pour la révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres

Résumé

En janvier 2022, la Régie de l’énergie du Canada (la Régie) a lancé un processus pluriannuel visant à améliorer son cadre de réglementation pour les pipelines terrestres. Pour orienter ses efforts de mobilisation précoce, l’organisation a utilisé un document de travail. Elle a ainsi formulé ses questions en fonction des leçons apprises et des commentaires des peuples autochtones, des sociétés réglementées, des propriétaires fonciers et d’autres parties prenantes.

Le niveau de participation à la première phase de ces activités de mobilisation a été sans précédent. La Régie a rencontré plus de 400 personnes pour discuter de la façon dont elle pourrait améliorer ses activités de surveillance, ainsi que de la façon dont les participants aimeraient prendre part à ses travaux futurs. La Régie a reçu 97 observations écrites en réponse au document de travail, qui sont toutes affichées sur le site Web Dialogue Régie.

La Régie a préparé un rapport qui rend compte, de façon générale, des commentaires qu’elle a recueillis. Les thèmes ci-dessous représentent certaines des questions les plus souvent soulevées lors de la première phase de mobilisation. Le rapport reflète la diversité des points de vue exprimés jusqu’à maintenant et éclairera les discussions futures dans le cadre de l’examen du cadre de réglementation de la Régie pour les pipelines terrestres. Le rapport ne vise pas à définir ou à limiter la portée de l’exercice de révision, et la Régie reconnaît que les points de vue qui ont été exprimés ne sont pas tous pris en compte.

Certains des commentaires reçus portaient sur le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres (« Règlement »), soit les règles que les sociétés doivent suivre pour concevoir, construire, exploiter et cesser d’exploiter des pipelines au Canada. Bien que certains changements y aient été apportés depuis leur création en 1999, ces règles n’ont pas fait l’objet d’un examen exhaustif et elles demeurent muettes en ce qui concerne les peuples autochtones. La Régie a également reçu des commentaires qui vont au-delà du Règlement et qui portent sur d’autres aspects de son travail.

Les thèmes le plus souvent abordés étaient les suivants :

• Avancement de la Réconciliation et mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones – Faire progresser de façon significative la Réconciliation avec les peuples autochtones au moyen du cadre de réglementation de la Régie, en utilisant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en tant que cadre de référence.
• Accroissement de la participation des Autochtones et intégration des connaissances autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie – Accroître la participation des peuples autochtones susceptibles d’être touchés et intégrer les connaissances autochtones à l’ensemble des étapes de la surveillance tout au long du cycle de vie.
• Amélioration de la clarté et de la transparence – Définir les termes, améliorer la communication et partager l’information avec les sociétés réglementées, les peuples autochtones et les parties intéressées.
• Amélioration de la compétitivité – Intégrer la souplesse et l’extensibilité aux exigences réglementaires sans compromettre la sécurité, la sûreté et la protection de l’environnement, et saisir les occasions d’harmonisation des compétences.
• Mise à jour des lignes directrices et amélioration de la mise en œuvre du Règlement – Compléter les règles pour les sociétés réglementées par des lignes directrices, améliorer les processus d’audit et de vérification de la conformité et coordonner les mises à jour des exigences de dépôt pertinentes.

La Régie examine attentivement tous les commentaires reçus alors qu’elle se prépare à la deuxième phase de mobilisation, et de façon plus générale, dans le cadre de son engagement à l’égard du processus de Réconciliation en cours. Lors de la prochaine étape, la Régie se penchera sur des questions précises afin d’orienter les changements apportés à ses règlements, à ses lignes directrices et à ses processus. L’organisation prévoit tenir des ateliers sur des questions et des options liées à la réglementation, en fonction des différents sujets, dans la deuxième moitié de l’année 2023.

Pour lire le rapport dans son intégralité, veuillez consulter le site Web Dialogue Régie. Ce site sera également mis à jour une fois que les renseignements sur le moment et la façon de participer à la prochaine étape de la révision seront disponibles. La Régie communiquera directement avec toutes les personnes qui ont participé à cette initiative pour discuter de la façon dont elle peut collaborer avec eux pour la prochaine phase de mobilisation.

Si vous avez des questions ou des commentaires, veuillez écrire à opr-rpt@cer-rec.gc.ca.

Contexte

Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres

La Régie de l’énergie du Canada (la Régie) procède à une révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres (« Règlement »), principal règlement sur les pipelines dont elle surveille l’application en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (« LRCE »). Le Règlement établit les règles que les sociétés autorisées à construire et à exploiter des pipelines doivent respecter. La Régie s’attend à ce que les sociétés réglementées construisent, exploitent, entretiennent et cessent d’exploiter des pipelines d’une manière systématique, explicite, exhaustive et proactive qui permet de gérer les risques. Le Règlement oblige les sociétés réglementées à établir, mettre en œuvre et maintenir des systèmes de gestion et des programmes de protection efficaces permettant de prévoir, de prévenir, de gérer et d’atténuer les conditions pouvant avoir une incidence négative sur la sécurité et la sûreté des pipelines, des employés de la société, du public, ainsi que des biens et de l’environnement. Le système de gestion d’une compagnie se compose des programmes visant la sécurité, l’intégrité des pipelines, la protection de l’environnement, la gestion des urgences, la prévention des dommages et la sûreté.

Révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres

La révision du Règlement s’appuie sur les leçons apprises depuis son entrée en vigueur, ainsi que sur les commentaires des sociétés réglementées, des peuples autochtones, des propriétaires fonciers et des autres parties prenantes. Dans le cadre de cette initiative, la Régie suit les exigences de la Directive du Cabinet sur la réglementation. La révision est également guidée par l’engagement de la Régie à faire progresser la Réconciliation avec les peuples autochtones, ainsi que par ses engagements et obligations à l’égard de la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (« Déclaration des Nations Unies »). L’objectif de l’organisation est d’établir une réglementation qui assure le niveau le plus élevé de sécurité, de sûreté et de protection de l’environnement, fait progresser la Réconciliation avec les peuples autochtones, encourage l’innovation et procure une surveillance prévisible, en temps opportun et inclusive.

La Régie revoit le Règlement par phases et offre de multiples occasions de participation. La première phase de mobilisation a commencé en janvier 2022. Dans le cadre de celle-ci, la Régie a tenu des séances d’information et de mobilisation et a publié un document de travail aux fins de commentaires. Par l’entremise de ce document, la Régie a sollicité des commentaires sur les enjeux éventuels relatifs au Règlement, ainsi que sur la façon dont les participants aimeraient prendre part aux prochaines phases.

Le document de travail renfermait 29 questions portant sur six sujets :

• les leçons apprises;
• la Réconciliation avec les peuples autochtones;
• la mobilisation et la participation inclusive;
• la compétitivité à l’échelle mondiale;
• la sécurité et la protection de l’environnement;
• la mise en œuvre.

Dans le document de travail, la Régie a aussi sollicité des commentaires sur tout sujet non abordé par les 29 questions de discussion. Tous les commentaires seront pris en compte dans la révision et la mise à jour du Règlement. Lors de la prochaine phase de cette initiative, la Régie cherchera à élaborer des modifications réglementaires précises. La deuxième phase de mobilisation est prévue pour le milieu ou à la fin de 2023.

Processus de mobilisation

Lors de la première phase de mobilisation, la Régie a demandé aux peuples autochtones, aux sociétés réglementées, aux groupes de propriétaires fonciers et aux autres parties intéressées par le Règlement de quelle façon ils aimeraient être consultés et informés pendant le processus de révision. Ces propos ont été transmis par courriel, et les occasions de participer au processus et de fournir des commentaires ont été affichées sur la page Activités de consultation et d’engagement de la Régie du site Web de la Régie. Dix séances de mobilisation virtuelles ont été tenues pendant la première phase. La Régie a également communiqué avec les nations et les communautés autochtones qui ont manifesté leur intérêt à participer à la révision par l’entremise de ses bureaux régionaux du Pacifique, du Nord, des Prairies et de l’Est. De plus, la Régie était disponible pour répondre aux commentaires et aux questions de suivi.

Engagement Sessions

Au cours des séances de mobilisation prévues, les participants avaient l’occasion d’en apprendre davantage sur le document de travail et poser des questions sur la révision du Règlement avant de soumettre leurs commentaires. Lors des séances, la Régie donnait un aperçu de son organisation, de l’initiative de révision et du document de travail. Des séances distinctes ont été organisées pour les peuples autochtones, les sociétés réglementées et les parties intéressées, en français et en anglais. Sur demande, la Régie a rencontré plus de 23 nations et communautés autochtones, ainsi que d’autres parties intéressées, pour leur donner un aperçu de la révision du Règlement, répondre à leurs questions ou leur permettre de formuler des commentaires directement, et leur fournir de l’information sur la façon de participer à l’initiative.

Aide financière aux peuples autochtones

Avec l’aide de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (« Agence »), des fonds ont été mis à la disposition des peuples autochtones pour favoriser leur participation à la révision du Règlement. Dans le cadre du programme de l’Agence, 76 nations et communautés autochtones ont signé des ententes de financement pour les aider à préparer et à soumettre des commentaires sur le document de travail. Des groupes de Premières Nations, d’Inuits et de Métis de partout au Canada ont manifesté leur intérêt pour le processus de révision. Le nombre des commentaires et le niveau de participation ont été sans précédent dans le cadre d’un processus d’examen réglementaire, et les renseignements recueillis permettront d’améliorer la réglementation et la surveillance.

Observations reçues

La Régie a reçu 97 observations sur le document de travail, notamment de sociétés réglementées, de communautés et de nations autochtones, de municipalités, de gouvernements provinciaux et territoriaux et d’autres parties intéressées. Tous les commentaires reçus en réponse au document de travail peuvent être consultés sur le site Web de la Régie. L’organisation examinera attentivement tous les commentaires recueillis lors de la première phase de mobilisation dans le cadre de la révision du Règlement et d’autres aspects du cadre de réglementation de la Régie.

Commentaires recueillis

Le présent rapport vise à donner un aperçu des commentaires recueillis par la Régie lors de la première phase de mobilisation sur la révision du Règlement. Il s’agit d’une occasion pour les répondants de voir la diversité des points de vue exprimés, de favoriser la transparence pour toutes les parties concernées et d’améliorer la façon dont la Régie communique avec les peuples autochtones, les parties intéressées et les sociétés réglementées. Des citations directes des répondants ont été incluses dans le rapport. La Régie a reçu des rapports en français et en anglais. Par conséquent, certaines citations ont été traduites à partir de la langue dans laquelle elles ont été soumises.

La Régie a récemment commencé à offrir un service de traduction en langues autochtones. L’organisation encourage les nations et les communautés autochtones à communiquer avec elle à opr-rpt@cer-rec.gc.ca pour obtenir de plus amples renseignements sur les services de traduction disponibles.

Les commentaires formulés en réponse au document de travail étaient exhaustifs et diversifiés. Même si la plupart des commentaires portaient sur le Règlement, la Régie a aussi reçu des commentaires sur l’ensemble de ses activités de surveillance et son fonctionnement. Bon nombre des valeurs, des préoccupations et des recommandations entendues se recoupent, mais l’organisation a aussi entendu des points de vue différents sur des questions communes. Le présent rapport vise à rendre compte de façon générale des commentaires recueillis à la première phase de l’initiative. La Régie reconnaît que ce document ne tient pas compte de tous les points de vue qui lui ont été présentés.

La Régie examine attentivement et prend en considération tous les commentaires recueillis dans le cadre de la révision du Règlement, y compris la rétroaction obtenue lors d’activités de mobilisation antérieures tenues auprès des sociétés réglementées, des municipalités et des comités consultatifs et de surveillance autochtone (« CCSA ») pour le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et le programme de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge. Si vous avez des questions ou des commentaires sur le présent rapport, veuillez écrire à opr-rpt@cer-rec.gc.ca.

Le présent rapport explore certains des thèmes les plus courants qui ont été soulevés à la première phase de mobilisation en vue de la révision du Règlement, notamment les occasions suivantes :

• Avancement de la Réconciliation et mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies – Faire progresser de façon significative la Réconciliation avec les peuples autochtones au moyen du cadre de réglementation de la Régie, en utilisant la Déclaration des Nations Unies en tant que cadre de référence.
• Accroissement de la participation des Autochtones etintégration des connaissances autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie – Accroître la participation des peuples autochtones susceptibles d’être touchés et intégrer les connaissances autochtones à l’ensemble des étapes de la surveillance tout au long du cycle de vie.
• Amélioration de la clarté et de la transparence – Définir les termes, améliorer la communication et partager l’information avec les sociétés réglementées, les peuples autochtones et les parties intéressées.
• Amélioration de la compétitivité – Intégrer la souplesse et l’extensibilité aux exigences réglementaires sans compromettre la sécurité, la sûreté et la protection de l’environnement, et saisir les occasions d’harmonisation des compétences.
• Mise à jour des lignes directrices et amélioration de la mise en œuvre du Règlement – Compléter les règles pour les sociétés réglementées par des lignes directrices, améliorer les processus d’audit et de vérification de la conformité et coordonner les mises à jour des exigences de dépôt pertinentes.

Ces propos sont décrits en détail dans les prochaines sections, en fonction des principaux thèmes abordés par les répondants.

Avancement de la Réconciliation et mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies

La Régie est déterminée à faire progresser la Réconciliation avec les peuples autochtones dans le cadre de son mandat et reconnaît que la Déclaration des Nations Unies fournit un cadre pour y parvenir. La Réconciliation est l’une des quatre priorités stratégiques interreliées de la Régie. L’organisation se concentre ainsi sur l’amélioration des relations, le renforcement de ses compétences culturelles et de son humilité, ainsi que la transformation significative des exigences et des attentes de l’industrie réglementée. La Régie s’efforce d’accroître la participation des peuples autochtones dans la mise en œuvre de tous les aspects de son mandat par la reconnaissance de leur culture, de leurs connaissances et de leurs histoires uniques.

« […] Il est impératif que le Règlement soit modifié de manière à tenir compte du nouveau mandat et de l’engagement de la Régie envers la Réconciliation avec les peuples autochtones, ainsi que des engagements du Canada à l’égard des principes de la Déclaration des Nations Unies et de ses obligations en vertu de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Pour ce faire, il faut mettre à jour le Règlement, le Guide de dépôt de la Régie en ce qui a trait au Règlement et tout document d’orientation connexe afin de déterminer comment les peuples autochtones seront consultés et mobilisés dans le cadre des processus de planification et de prise de décisions relatifs au Règlement. »

Les répondants ont dit à la Régie que la promotion de la Réconciliation devrait être une priorité dans le cadre de la révision du Règlement. Ils ont également suggéré qu’en ce qui concerne les efforts de la Régie pour faire progresser la Réconciliation, il est impératif que les peuples autochtones participent à l’établissement de la voie à suivre. Les répondants ont de plus indiqué que les sociétés réglementées ont aussi un rôle important à jouer dans la promotion de la Réconciliation, en particulier en ce qui a trait à la mobilisation des peuples autochtones susceptibles d’être touchés tout au long du cycle de vie d’un pipeline. Les répondants ont dit à la Régie que tout changement proposé au Règlement dans le but de faire progresser la Réconciliation devrait faciliter l’intégration des perspectives et de l’expertise autochtones aux activités et aux structures décisionnelles de l’organisation. Certains répondants de l’industrie ont indiqué que compte tenu des divers instruments et processus à la disposition de la Régie, le Règlement n’est peut-être pas l’instrument de réglementation le plus approprié pour prescrire la façon dont les sociétés doivent faire progresser la Réconciliation. Les sociétés ont de plus indiqué à la Régie qu’elles devraient disposer de la souplesse nécessaire pour poursuivre la voie la plus significative possible avec les nations et les communautés autochtones susceptibles d’être touchées par leurs activités. Elles ont aussi suggéré que les peuples autochtones devraient contribuer à la définition de la Réconciliation.

« TC Énergie soutient respectueusement que les groupes autochtones sont les personnes appropriées pour définir des voies significatives vers la Réconciliation et évaluer les progrès réalisés. Par conséquent, la démarche de Réconciliation et les avancées à cet égard peuvent varier d’une société réglementée à l’autre, ce qui permet à chaque société de poursuivre la voie la plus significative possible avec les différents groupes autochtones dans les régions où elle exerce ses activités. »

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Bien que les perspectives sur la façon de faire progresser la Réconciliation aient été diversifiées, la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies a été l’un des thèmes les plus couramment abordés. Les répondants ont indiqué que la Régie devait adopter une approche coordonnée afin que non seulement le Règlement, mais aussi le Guide de dépôt et les documents d’orientation pertinents, reflètent ses engagements et obligations en matière de Réconciliation et de mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies.

« L’Association canadienne des producteurs pétroliers (“ACPP”) et ses membres considèrent la Réconciliation comme une priorité et appuient les principes de la Déclaration des Nations Unies en tant que cadre de travail pour la Réconciliation. L’ACPP continue d’appuyer sa mise en œuvre d’une manière qui est conforme à la Constitution et au droit canadien. »

Droits et intérêts des peuples autochtones

La Régie doit exercer ses pouvoirs de manière à respecter les engagements du gouvernement du Canada à l’égard des droits des peuples autochtones. Des nations et des communautés autochtones ont indiqué à la Régie que le Règlement devrait explicitement indiquer aux sociétés comment tenir compte des effets sur leurs droits et droits issus de traités liés à leurs activités pipelinières. Les répondants ont suggéré à la Régie que toute incidence sur les droits doit être expressément reconnue et que des exigences doivent être mises en place pour assurer leur protection. Ils ont aussi indiqué que la consultation et la mobilisation devraient être plus rigoureuses tout au long des processus de planification et de prise de décisions afin que les effets éventuels sur les droits puissent être cernés et pris en compte.

« Il importe que les lois sur les accommodements et la Réconciliation soient claires et précises pour les sociétés et la Régie. Le Règlement et les lignes directrices connexes doivent clairement indiquer ou décrire comment les travaux seront exécutés ou ce qui doit être fait. »

Par exemple, un certain nombre de répondants ont aussi demandé que des améliorations soient apportées à la façon dont les effets cumulatifs et les effets connexes sur les terres, les ressources et les droits ancestraux et issus de traités sont évalués, pris en considération et gérés. Le gouvernement du Canada a déclaré qu’il reconnaît que les effets cumulatifs sont une question importante qui nécessite une collaboration et des partenariats (Message provisoire du gouvernement du Canada sur les effets cumulatifs, août 2022). Les répondants ont indiqué à la Régie qu’il est impératif de collaborer avec les peuples autochtones à l’élaboration de critères pour évaluer adéquatement les effets négatifs sur leurs droits ancestraux et issus de traités.

« Les processus de réglementation propres à un projet ne tiennent pas suffisamment compte de la façon dont ses effets contribueront aux effets cumulatifs déjà présents sur les terres et les ressources essentielles à l’exercice des droits ancestraux et issus de traités. Les projets sont approuvés et gérés en vase clos, et les effets cumulatifs continuent de croître à un point tel qu’il y a eu une diminution importante de la capacité des membres de notre Première Nation d’exercer leurs droits, sans que des accommodements appropriés soient déterminés. »

Formation sur les compétences culturelles

Parmi les réponses au document de travail, un thème commun a été la recommandation à la Régie et aux sociétés réglementées d’exiger une formation sur les compétences culturelles pour tous les employés, y compris pour le conseil d’administration et les entrepreneurs et sous-traitants des sociétés réglementées. Les répondants ont indiqué que cette formation devrait être suivie chaque année et qu’elle ne devrait pas être pan-autochtone, mais plutôt adaptée aux nations et communautés avec lesquelles la Régie et les sociétés réglementées travaillent. Les répondants ont suggéré que la formation sur les compétences culturelles devrait être guidée ou dirigée par les peuples autochtones et devrait couvrir un certain nombre d’éléments, notamment l’histoire des peuples autochtones et de leur mode de vie (propre à la nation), les structures de gouvernance, les droits ancestraux et issus de traités, la résolution des conflits et l’antiracisme. L’objectif de la formation sur les compétences culturelles devrait être d’établir des relations et de créer une culture de compréhension et de sensibilité au sein de l’organisation et dans l’ensemble du secteur de l’énergie.

« Les employés devraient être tenus de suivre une formation sur la sensibilité culturelle propre à l’utilisation des terres et à la culture autochtone avant de travailler sur toute terre importante pour les communautés autochtones. Cette formation ne devrait pas prendre la forme d’une approche pan-autochtone, mais plutôt d’une collaboration avec les nations autochtones concernées pour élaborer une formation propre à leur communauté. Les employés devraient suivre la formation de sensibilisation à la culture de toute nation autochtone qui utilise les terres sur lesquelles ils travaillent. Les programmes de formation devraient être mis à jour régulièrement et les employés devraient reprendre la formation périodiquement. »

Accroissement de la participation des peuples autochtones et intégration des connaissances autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie

La collaboration entre les peuples autochtones, la Régie et les sociétés réglementées, ainsi que la participation accrue des peuples autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie, sont essentielles pour faire progresser la Réconciliation et protéger les droits ancestraux et issus de traités. Les répondants ont indiqué que les connaissances autochtones et les autres renseignements fournis par les communautés ont toujours été sous-représentés. À l’avenir, il faudra lui accorder une pondération appropriée et l’intégrer de façon significative aux processus décisionnels.

De nombreuses recommandations ont été formulées pour accroître la participation des communautés touchées et intégrer les connaissances autochtones à la surveillance des pipelines. Voici quelques suggestions pour accroître la participation des peuples autochtones :

• planifier et mettre en œuvre des protocoles de mobilisation et de communication;
• concevoir des mesures d’atténuation;
• mener des activités de surveillance;
• planifier et mener des activités de vérification de la conformité;
• planifier la gestion des situations d’urgence et l’intervention;
• collaborer à la planification de la protection de l’environnement et aux efforts d’assainissement.

Un certain nombre de sociétés réglementées ont appuyé la participation accrue des peuples autochtones à la surveillance des pipelines. Par exemple, les répondants ont indiqué que la Réconciliation peut progresser tout au long du cycle de vie d’un pipeline en s’appuyant sur des processus existants comme les CCSA. Les répondants ont aussi recommandé à la Régie de faire preuve de prudence afin de ne pas introduire dans le Règlement de nouvelles dispositions qui feraient double emploi ou qui entreraient en conflit avec les processus de réglementation déjà en place.

« La Régie devrait veiller à ce que le programme de surveillance autochtone comprenne des représentants des Premières Nations productrices de pétrole et de gaz. La participation directe des peuples autochtones permettrait d’intégrer des connaissances uniques sur les terres et les ressources des territoires traditionnels des Premières Nations à la conception des projets et à leur évaluation, à la prise en compte de leurs effets et à l’élaboration des mesures d’atténuation, ce qui se traduirait par une meilleure surveillance. »

La LRCE exige que les connaissances autochtones soient prises en considération dans certaines décisions ou certains processus lorsqu’elles sont fournies, de même que d’autres facteurs dans l’examen des projets et les décisions réglementaires. Le gouvernement du Canada vient de publier un cadre stratégique sur les connaissances autochtones pour soutenir les examens de projets et les décisions réglementaires. Le cadre aidera à orienter le travail de la Régie pendant l’examen des projets et la surveillance réglementaire de la construction, de l’exploitation et de la cessation d’exploitation des pipelines.

« Le Règlement devrait être modifié de manière à exiger des systèmes de gestion et des programmes de protection qui prévoient, préviennent, gèrent et atténuent expressément les conditions pouvant avoir une incidence négative sur les droits, la culture, le mode de vie et les territoires des Autochtones. Ces systèmes de gestion doivent être fondés sur les connaissances autochtones et les intégrer, et ils doivent assurer la conformité aux normes autochtones. ».

De nombreux répondants ont souligné l’importance de veiller à ce que les connaissances autochtones soient prises en considération comme il se doit par les sociétés réglementées et la Régie, et à ce qu’elles soient intégrées à la fois à la planification des sociétés et aux processus de la Régie.

Mobilisation et communication

La nécessité d’une mobilisation et d’une communication constructives pour appuyer la participation des peuples autochtones a été un fil conducteur dans de nombreuses réponses au document de travail. Les répondants de l’industrie ont affirmé leur engagement à mener des activités de mobilisation et de communication constructives avec les nations et les communautés autochtones à toutes les étapes du cycle de vie d’un projet. Les sociétés réglementées ont fait remarquer qu’il est possible d’assurer l’uniformité et la clarté des exigences en matière de communication et de mobilisation dans tous les programmes, tout en mettant en garde contre le dédoublement des processus existants.

« Trans Mountain a connu un succès phénoménal dans l’exécution d’un solide programme de mobilisation pour une grande variété de parties prenantes ayant des caractéristiques et des besoins différents, et dans le cadre d’une grande variété d’activités de construction et d’exploitation. La société est d’avis qu’entre les exigences actuelles du Règlement et les lignes directrices fournies dans le Guide de dépôt, le cadre approprié est en place. Les sociétés peuvent tirer parti de ce cadre en se fondant sur l’expérience et les pratiques exemplaires, afin de promouvoir l’interaction collaborative entre les parties prenantes et les sociétés pipelinières. Le cadre actuel donne la latitude nécessaire pour structurer les activités de mobilisation d’une manière qui peut être adaptée à l’envergure et à l’étendue de l’activité. »

Les répondants ont aussi indiqué que la communication et la mobilisation sont une responsabilité partagée entre les sociétés réglementées et le gouvernement et que la coordination est nécessaire pour ne pas submerger les communautés de documents et de demandes de rencontre, en particulier pour les communautés qui interagissent avec de multiples sociétés réglementées. Un certain nombre de répondants ont indiqué que la clarté et la coordination des processus de mobilisation des sociétés et des processus de consultation de la Régie constituent un facteur important à considérer à cet égard. Les répondants ont suggéré que la mobilisation et la consultation devraient être menées en tenant compte des différences et des sensibilités culturelles et en respectant les préférences uniques des communautés en matière de mobilisation. Les répondants ont fait remarquer que les besoins, les intérêts et les préférences uniques de chaque communauté font ressortir l’importance d’intégrer une certaine souplesse aux exigences de consultation et de mobilisation.

« Il faut établir un lien plus clair entre la mobilisation, la consultation et les processus décisionnels. Ces liens doivent être établis aux étapes de la planification, bien avant la construction, par exemple en ce qui a trait à l’établissement d’un tracé et aux approbations fédérales et provinciales. Des relations continues et des protocoles élaborés conjointement devraient être établis pour faire le pont entre les étapes de la planification, de la construction, de la surveillance et de la gestion. »

Mesures d’atténuation

À l’étape de la demande d’un projet pipelinier, les sociétés sont tenues de cerner et de prévoir les effets du projet, ainsi que d’élaborer des mesures d’atténuation et des programmes de surveillance pour contrer ces effets. Le Guide de dépôt de la Régie renferme des lignes directrices à l’intention des sociétés sur la façon de procéder. Les répondants ont indiqué que les mesures d’atténuation courantes des effets sur les composantes valorisées de l’écosystème et les ressources historiques n’ont pas permis de contrer adéquatement les effets sur les ressources traditionnelles, les sites d’importance et les droits ancestraux et issus de traités.

« Nous recommandons que les communautés autochtones et locales participent au processus d’évaluation des risques afin de favoriser une compréhension complète et transparente des risques, de fournir des commentaires sur les répercussions des événements liés à ceux-ci ou aux défaillances et d’aider à façonner les mesures d’atténuation et les plans d’intervention. Cette démarche contribue également à favoriser la Réconciliation et à établir une véritable “acceptabilité sociale” pour les projets. »

Les répondants ont souligné l’importance de faire participer les communautés susceptibles d’être touchées dès le début de l’étape de la demande afin de cerner les effets potentiels et d’élaborer conjointement des mesures d’atténuation, en particulier pour les effets potentiels sur les ressources traditionnelles et les sites d’importance. Les répondants ont indiqué que l’évaluation de la mise en œuvre des mesures d’atténuation devrait aller au-delà de la vérification de l’application des mesures d’atténuation par les sociétés, pour évaluer l’efficacité de ces mesures dans l’atteinte des objectifs énoncés et en faire rapport.

Surveillance

Les observations des peuples autochtones indiquent que les systèmes de surveillance à long terme qui vérifient l’exactitude des hypothèses et l’efficacité des mesures d’atténuation pourraient être renforcés. Un certain nombre de répondants ont exprimé leur appui à l’égard du travail accompli à ce jour avec les CCSA pour élaborer des programmes de surveillance autochtone. Les répondants ont souligné que cette approche visant à faire participer les peuples autochtones à la surveillance des pipelines est une évolution positive de ses processus. De plus, cette approche accorde aux sociétés réglementées la souplesse nécessaire pour mener des activités d’entretien afin d’assurer la protection continue de l’environnement et l’exploitation sécuritaire des pipelines. Les répondants ont aussi indiqué que les mécanismes de surveillance collaborative ne constituent pas une solution de rechange à une consultation valable à l’étape du processus décisionnel d’un projet, et que les deux processus sont nécessaires.

« L’objectif de protection des droits inhérents et issus de traités devrait être au cœur de toute inclusion dans les activités de surveillance. Certaines possibilités de participation accrue des Premières Nations aux activités de surveillance pourraient inclure des exigences plus explicites pour la participation des nations autochtones aux travaux, comme la planification de la protection de l’environnement, la surveillance et l’intervention d’urgence. Pour favoriser une participation accrue à ces types d’ouvrages, il faudrait accroître la formation offerte aux nations autochtones et former des CCSA pour un plus grand nombre de projets, ou des programmes globaux semblables, pour les réseaux pipeliniers de plus grande envergure réglementés par la Régie. »

Les participants des CCSA ont dit à la Régie que sans pouvoir décisionnel, ils disposent d’une capacité limitée d’influer sur le changement en ce qui a trait aux pratiques de surveillance, ce qui restreint la mesure dans laquelle les connaissances autochtones peuvent être intégrées de façon significative à ces pratiques. Les répondants ont aussi souligné que des CCSA ne sont actuellement en place que pour deux projets pipeliniers (le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et le programme de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge) et que la surveillance autochtone devrait être étendue à tous les pipelines du ressort de la Régie. Les répondants ont indiqué que les surveillants autochtones doivent avoir les ressources, les outils de réglementation et la formation nécessaires pour gérer efficacement la surveillance de la conformité. L’accès aux sites et à l’information constituait d’autres difficultés courantes exprimées par les personnes ayant déjà travaillé avec les CCSA.

Vérification de la conformité

Un certain nombre de suggestions ont été faites pour améliorer l’intégration des connaissances autochtones aux activités de vérification de la conformité, ainsi que la transparence et la planification de ces activités. Les répondants ont souligné que les parties ne comprennent pas bien de quelle manière l’organisation établit les facteurs appropriés utilisés pour évaluer les risques de préjudice pour les personnes et pour l’environnement et que les communautés susceptibles d’être touchées devraient participer à ces évaluations. De plus, ces évaluations pourraient être guidées par connaissances autochtones. Selon plusieurs commentaires recueillis, ce sont les nations et les communautés autochtones qui sont le mieux placées pour comprendre leurs droits à interagir dans le cadre d’un projet ainsi que les effets négatifs et les violations dont elles pourraient faire l’objet. Il a aussi été recommandé que la Régie collabore avec les communautés autochtones touchées afin d’élaborer des méthodes culturellement pertinentes pour mener des activités de promotion de la conformité et y faire participer les peuples autochtones. Il a été noté que la participation des peuples autochtones aux activités de vérification et de surveillance de la conformité confirme leur rôle d’intendants des terres et appuie l’efficacité des conditions propres aux projets conçues pour atténuer les effets sur les droits.

Les répondants ont indiqué que la Régie devrait fournir des mises à jour régulières sur la conformité et communiquer les résultats des activités de surveillance aux communautés autochtones touchées. Plusieurs peuples autochtones ont manifesté leur intérêt à participer à l’établissement des priorités en matière de conformité sur les projets qui ont le potentiel d’avoir une incidence sur leurs droits et intérêts. Ils ont aussi demandé que la Régie offre aux communautés susceptibles d’être touchées l’occasion de collaborer aux activités de conformité.

« Le Règlement devrait exiger que les sociétés recherchent et, lorsque possible, concluent des ententes avec des nations et des communautés susceptibles d’être touchées qui permettent à celles-ci de prendre part aux activités de surveillance, de vérification de la conformité, de suivi et de protection de l’environnement à l’égard du pipeline réglementé. »

Gestion des situations d’urgence

Le Règlement oblige les sociétés à mettre en place un programme de gestion des situations d’urgence qui permet de prévoir, de prévenir, de gérer et d’atténuer les conditions pouvant avoir une incidence négative sur les biens, l’environnement ou la sécurité des travailleurs ou du public lors d’une telle situation. Au cours des dernières années, la Régie a répondu à des demandes visant à améliorer la transparence de ces programmes. Les sociétés sont maintenant tenues de publier en ligne leurs manuels des mesures d’urgence ainsi que des renseignements sur leurs programmes en la matière.

« La relation unique entre les peuples autochtones et leurs terres et leurs ressources, et leur compréhension intime de l’environnement leur offrent une connaissance précieuse qui est essentielle à la création de programmes de gestion des situations d’urgence qui permettent de réagir en cas de déversement ou d’autre incident. Cette démarche souhaitée comprend l’établissement des priorités et le financement pour les peuples autochtones qui seront formés et embauchés comme premiers intervenants et pour les gouvernements autochtones qui seront entièrement préparés et mobilisés en tant que principaux décideurs dans la structure de commandement en cas d’incident, d’accident important ou de défaillance catastrophique.

[…] L’article 52 devrait être modifié de sorte que les rapports d’incident soient transmis aux peuples autochtones susceptibles d’être touchés et que l’intégration des connaissances autochtones et la participation aux interventions en cas d’incident soient priorisées. »

Les répondants ont indiqué que les exigences relatives à la participation des parties susceptibles d’être touchées, en particulier les nations et les communautés autochtones, à l’élaboration de programmes et de plans de gestion des situations d’urgence pourrait être renforcée et améliorée. Les répondants ont fait remarquer que l’intégration des connaissances autochtones des communautés susceptibles d’être touchées est essentielle à l’élaboration de procédures et de plans complets et efficaces, ainsi qu’à la protection des sites d’importance pour les peuples autochtones. Les répondants ont aussi souligné que l’information sur les sites culturels d’importance et leur emplacement devrait être intégrée au programme de gestion des situations d’urgence des sociétés. Toutefois, cette information devrait demeurer confidentielle et être communiquée à la discrétion de chaque communauté.

« Les exigences que les sociétés doivent respecter pour aviser les nations autochtones en cas d’accident ou d’incident de contamination sont vagues et inadéquat et ne permettent pas aux nations de bien comprendre la portée d’un incident et ses répercussions possibles sur elles et leurs droits ancestraux, inhérents et issus de traités. Il n’y a pas non plus d’exigences explicites obligeant les sociétés à faire participer les nations de quelque manière que ce soit pendant l’intervention ou les étapes de nettoyage à la suite d’un incident. Cette situation peut créer une tension entre les sociétés et les nations, les premières ne respectant que ce qu’elles croient être les exigences minimales établies par les organismes de réglementations, les secondes ayant une interprétation différente des exigences que les sociétés devraient respecter. »

Les répondants ont fait remarquer que pour protéger les ressources traditionnelles, la Régie doit améliorer les protocoles de notification et d’échange d’information, ainsi que la façon de faire participer les peuples autochtones à la surveillance à la suite d’un incident. Les répondants ont souligné que les communautés autochtones qui divulguent de façon confidentielle l’emplacement de sites importants doivent avoir accès aux lieux pour vérifier si ceux-ci sont protégés en cas de situation d’urgence ou dans le cadre d’activités courantes.

« Des lignes de communication plus claires avec les communautés autochtones seraient bénéfiques pour la gestion des urgences. Les sociétés sont tenues d’avoir des dirigeants responsables. Il serait avantageux pour l’industrie que la Régie collabore avec les communautés autochtones pour déterminer un point de contact dans chaque communauté en cas d’urgence afin que les sociétés aient un représentant désigné officiel avec qui communiquer et qui est autorisé à prendre des décisions au nom de la communauté autochtone. Il serait également avantageux de partager les limites de la zone de consultation afin que les sociétés sachent quelles communautés autochtones devraient être contactées en cas d’urgence. »

Afin de mieux se préparer aux activités d’intervention en cas d’urgence, les répondants ont indiqué qu’il serait utile que les sociétés réglementées comprennent mieux quelles communautés sont susceptibles d’être touchées, de sorte que toutes les parties puissent être avisées immédiatement. Il a été suggéré que la Régie mette les sociétés réglementées en contact avec les représentants appropriés dans chaque collectivité touchée afin que l’information puisse être communiquée rapidement et efficacement entre les parties en cas d’incident. Des municipalités ont dit à la Régie qu’elles ne savaient pas comment elles seraient avisées en cas d’incident ou de situation d’urgence. Les répondants ont aussi souligné qu’en vertu des protocoles existants, les nations et les communautés autochtones sont souvent incapables de comprendre la portée des incidents et, par conséquent, de déterminer comment les droits ancestraux, inhérents et issus de traités pourraient être touchés. Il a été recommandé que les sociétés élaborent un plan de communication pour aviser systématiquement toutes les parties susceptibles d’être touchées par le remuement du sol, les activités d’entretien et les incidents. Les répondants ont aussi souligné que les sociétés réglementées devraient collaborer avec les municipalités pour mettre au point des systèmes permettant d’alerter le public de tout incident qui pourrait les toucher. La section Partage de l’information renferme d’autres commentaires sur les possibilités d’améliorer la façon dont l’information est communiquée à la Régie, aux sociétés réglementées et aux collectivités touchées.

« Toute capacité d’intervention des organisations de sécurité civile repose sur une connaissance à jour des risques et sur un système d’alerte efficace. En cas d’incident, les résidents du Grand Montréal doivent pouvoir compter sur une communication claire entre les diverses parties prenantes et ordres de gouvernement.

Les programmes de gestion des situations d’urgence prévue dans le règlement devraient exiger que les sociétés pipelinières élaborent un plan de communication pour aviser systématiquement les municipalités touchées de chaque excavation, réparation et déversement. Également, les sociétés pipelinières doivent fournir des plans d’intervention pour différents risques en tenant compte des sols, des eaux souterraines, de la faune, de la flore et des activités nautiques et de baignade, en plus de porter une attention particulière aux zones vulnérables. »

Protection de l’environnement et assainissement

La planification et la surveillance des activités de protection de l’environnement, d’assainissement et de remise en état ont aussi été des occasions souvent mentionnées d’accroître la participation des peuples autochtones à la surveillance tout au long du cycle de vie. Les répondants ont dit vouloir que les communautés autochtones s’impliquent dans le développement et la mise en œuvre de programmes de surveillance environnementale, et que les renseignements recueillis dans le cadre de ces programmes soient communiqués aux communautés autochtones touchées.

« Il est important de mettre l’accent sur la remise en état plutôt que l’assainissement pour réduire les effets cumulatifs sur les droits ancestraux et issus de traités protégés constitutionnellement. Il est aussi important pour les peuples autochtones que les pipelines soient enlevés du sol après la cessation d’exploitation et que les terres soient remises en état selon leurs normes. En effet, les pipelines laissés en place limitent et réduisent l’utilisation des terres. De plus, les méthodes d’enlèvement les moins intrusives, comme le retrait de la conduite, devraient être privilégiées par rapport aux méthodes plus intrusives, comme l’excavation de la conduite. »

Les répondants ont indiqué que les programmes de protection environnementale doivent tenir compte, en plus des composantes biophysiques, des effets éventuels sur leurs droits ancestraux, inhérents et issus de traités en ce qui a trait aux terres et aux ressources. Les répondants ont indiqué qu’il est impératif que les sociétés réglementées élaborent conjointement des plans de remise en état avec les nations et les communautés autochtones touchées pour s’assurer que les sites seront remis en état de manière à permettre l’exercice des droits des peuples autochtones conformément à l’utilisation antérieure. Les répondants ont souligné que les effets cumulatifs sur les droits des Autochtones pourraient être atténués en accordant la priorité à la remise en état plutôt qu’à l’assainissement et en exigeant des sociétés qu’elles retirent l’infrastructure abandonnée du sol au moyen des méthodes les moins intrusives possible.

« Pour le moment, le Règlement exige seulement que les sociétés remettent les terres dans un état similaire à l’environnement immédiat et cohérent avec l’utilisation naturelle actuelle. La mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sera inefficace si le Règlement demeure limité dans sa vision. La mise en valeur historique de l’infrastructure pipelinière signifie nécessairement que des effets cumulatifs se sont produits et que l’environnement immédiat, à l’heure actuelle, et son utilisation naturelle actuelle, ne peuvent pas soutenir la pleine expression des droits et de la culture autochtones. Nous sommes d’avis que les activités de remise en état nécessitent le retour des terres dans un état qui convient à leur usage traditionnel. »

Les répondants ont souligné la nécessité de clarifier les exigences et d’améliorer les protocoles relatifs à la notification en cas de découverte de contamination ou de découverte fortuite de ressources patrimoniales. Ils ont indiqué qu’il était important d’être avisé lorsque de telles découvertes sont faites, que la mobilisation doit être obligatoire et que les peuples autochtones doivent avoir la possibilité de participer à la planification et à la réalisation des activités de nettoyage et d’assainissement.

Capacité de participation

La capacité a été identifiée comme un obstacle important à la participation des peuples autochtones à la surveillance réglementaire des pipelines. Afin d’assurer la protection des droits tout au long du cycle de vie des activités pipelinières, les répondants ont indiqué que le financement ne devrait pas être ponctuel et que des ententes devraient être en place dès l’étape de la demande visant le projet. L’un des objectifs les plus souvent cités était de permettre aux peuples autochtones d’engager un dialogue avec la Régie et les sociétés réglementées. Les points de vue variaient quant à la source du financement. Cependant, les peuples autochtones ne devraient pas assumer le coût des projets ou des activités connexes qui auront une incidence sur leurs droits et ceux issus de traités.

Les répondants ont souligné le besoin de formation et de ressources financières pour faciliter la participation des peuples autochtones et l’intégration de leurs connaissances aux activités qui touchent les droits et ceux issus de traités. Afin d’appuyer la participation et l’intégration des connaissances autochtones aux activités de surveillance, un certain nombre de répondants ont indiqué avoir besoin de formation sur l’intervention d’urgence, la surveillance et les protocoles de sécurité.

« Le Règlement doit exiger le recensement et la mobilisation précoces de toutes les nations autochtones susceptibles d’être touchées par un projet et assurer leur participation pendant toute la durée de vie du projet, à tous les niveaux. Il doit aussi exiger que toute question liée à la capacité ou au financement, ou toute lacune à cet égard, soit réglée afin que les nations autochtones puissent participer de façon significative à la prise de décisions partagées, ce qui comprend le renforcement des capacités afin que les nations autochtones soient en mesure de participer à tous les aspects de la surveillance des pipelines. »

Clarté et transparence

La Régie s’engage à renforcer la confiance à son égard en communiquant de manière efficace, en faisant preuve de transparence et en misant sur la collaboration et une mobilisation plus inclusive, ainsi qu’en établissant des relations respectueuses avec les peuples autochtones. L’organisation s’efforce d’améliorer la façon dont les données et l’information sont partagées et rendues plus accessibles, et elle veille à ce que les exigences et les processus soient clairs pour les sociétés réglementées et les parties susceptibles d’être touchées. Les répondants ont indiqué que la Régie devrait partager davantage de renseignements détenus à l’interne et exiger que certains renseignements soient communiqués par les sociétés réglementées aux parties susceptibles d’être touchées. Les répondants ont indiqué que l’organisation pouvait améliorer la transparence de ses processus internes, par exemple la manière dont elle planifie et mène des activités de vérification de la conformité. Ils ont aussi souligné que la Régie pouvait clarifier les exigences réglementaires en définissant certains termes, en utilisant un langage plus accessible dans les communications et en fournissant un mécanisme permettant aux parties intéressées d’obtenir des conseils sur le processus ou une interprétation des exigences réglementaires.

Clarté quant à la vérification de la conformité

Les répondants ont exprimé le désir d’une plus grande transparence quant à la façon dont la Régie évalue les risques, planifie et mène les activités de vérification de la conformité. Ils ont indiqué que les protocoles de planification de la conformité devraient être fondés sur le risque et guidés par les tendances émergentes et les données historiques. L’industrie a dit à la Régie que la portée des activités de vérification de la conformité n’est souvent pas claire et qu’un manque de préavis nuit à sa capacité de prévoir la charge de travail et entraîne des inefficacités dans les ressources. Les répondants ont aussi souligné qu’il serait utile que les sociétés réglementées aient un moyen de communiquer à la Régie de l’information sur leur organisation et les structures de leurs systèmes de gestion avant les activités de vérification de la conformité. Il a été recommandé que la Régie normalise ses propres protocoles afin d’encourager l’uniformité entre les inspecteurs et de définir clairement le rôle, les attentes et les pouvoirs des surveillants autochtones. Les sociétés réglementées ont aussi dit à la Régie qu’il serait utile qu’elles obtiennent de plus amples renseignements sur l’objet et les résultats attendus des activités de vérification de la conformité.

Pour améliorer la clarté et l’uniformité, les répondants ont suggéré la création d’un outil en ligne à l’intention des parties intéressées permettant de poser des questions sur les processus, les exigences réglementaires et les documents d’orientation de la Régie. Il a aussi été suggéré que la Régie rende ses réponses et interprétations accessibles au public. Les répondants ont aussi souligné que la mobilisation active et le dialogue ouvert et transparent sont essentiels à la promotion de la conformité.

Langue et définition des termes

Les répondants ont suggéré à la Régie d’utiliser un langage plus direct et plus précis pour aider les lecteurs à mieux comprendre ses exigences réglementaires. Il a ainsi été proposé de définir les termes couramment utilisés, notamment « adéquat », « significatif », « atténuation », « inclusion », « participation », « manuels », « procédures », « effets cumulatifs », « consentement éclairé ». Les répondants ont aussi indiqué que la définition de certains termes déjà définis dans le Règlement, comme « environnement » et « incident », devrait être révisée en consultation avec les peuples autochtones pour tenir compte de leur vision du monde.

« Pour les Premières nations, le terme “territoire” désigne les liens ancestraux et contemporains d’un peuple avec une zone géographique. Les territoires peuvent être définis en fonction des liens de parenté, de l’occupation, des voies de déplacement saisonnières, des réseaux commerciaux, de la gestion des ressources et des liens culturels et linguistiques. Ainsi, c’est aux peuples autochtones de définir leurs territoires, et non au gouvernement ou à l’industrie. ».”

Les points de vue étaient variés quant à la définition de certains termes, comme « ressources patrimoniales » et « territoires autochtones ». Bien que certains répondants aient suggéré que la Régie devrait collaborer avec les peuples autochtones pour définir clairement la portée des ressources patrimoniales, d’autres ont suggéré que la question devrait être laissée ouverte. Cette façon de faire permettrait aux peuples autochtones de décrire leurs liens ancestraux et contemporains avec une zone géographique et de définir ce qui constitue une ressource patrimoniale selon leur communauté.

Les répondants ont indiqué que les instruments de réglementation et les communications de la Régie sont souvent très techniques et que des documents d’orientation rédigés dans un langage simple amélioreraient l’accessibilité et permettraient une plus grande participation. Les répondants ont suggéré que la Régie tienne compte des personnes qu’elle essaie de joindre dans ses communications et qu’elle veille à ce que le langage utilisé soit pertinent sur le plan culturel et accessible au public cible. Les répondants ont indiqué que l’un des moyens de s’en assurer consiste à fournir plus d’information dans les langues autochtones. La Régie reconnaît l’importance de comprendre, de reconnaître et de célébrer les langues autochtones, car elles participent à la diversité et à la richesse du patrimoine et de la culture du Canada. En collaboration avec le Bureau de la traduction du gouvernement du Canada, l’organisation offre maintenant des services de traduction dans plus de 45 langues autochtones. Pour la Régie, cette importante initiative constitue une étape majeure dans le soutien des efforts déployés par les communautés autochtones pour se réapproprier, revitaliser, préserver et renforcer leurs langues.

« [Nous avons recommandé] que le Règlement et les renseignements connexes soient disponibles dans un format plus accessible. Des graphiques ou des compléments audiovisuels pourraient ainsi être utilisés non seulement en français et en anglais, mais aussi en michif et dans d’autres langues autochtones parlées. De plus, l’information doit être fournie dans un langage simple, idéalement sur une plateforme centralisée, à l’image de la trousse d’outils de participation offerte par la Régie. »

Partage de l’information

La Régie est résolue à renforcer son lien de confiance avec les Canadiens en communiquant de manière efficace, en faisant preuve de transparence et en misant sur la collaboration et une mobilisation plus inclusive. Les répondants ont indiqué que l’information sur les activités pipelinières devrait être fournie de façon proactive aux personnes qui vivent à proximité et qui subissent les effets des activités pipelinières, plutôt que sur demande. Ces propos étaient particulièrement courants en ce qui concerne l’information sur les protocoles de sécurité, les changements à l’utilisation ou à l’état du pipeline, la découverte de contamination et la préparation et l’intervention en matière de gestion des urgences. Les répondants ont aussi souligné que les sociétés réglementées devraient collaborer avec les nations et les communautés autochtones touchées pour déterminer les besoins en matière d’information de chaque communauté.

La confidentialité de l’information faisait aussi partie des sujets communs de rétroaction. Un certain nombre de nations et de communautés autochtones ont souligné l’importance de veiller à ce que les renseignements sensibles sur le plan culturel, comme les lieux de sépulture, demeurent confidentiels. Les répondants ont indiqué que les sociétés doivent consulter les communautés touchées avant de faire rapport sur les zones sensibles sur le plan culturel, afin que l’information qui leur appartient soit préservée et utilisée uniquement pour protéger les valeurs et les priorités de la communauté. Les sociétés réglementées ont aussi dit à la Régie que la compétitivité et la sécurité de l’infrastructure dépendent de la confidentialité de certains renseignements fournis à la Régie et qu’il faut prendre soin d’éviter les conséquences imprévues de la divulgation de ces renseignements.

« Les récents ateliers sur les programmes de prévention des dommages aux pipelines et la prévention des dommages aux lignes de transport d’électricité au service de la santé au travail ont été bien accueillis et utiles. Il serait également utile que la Régie propose une série de scénarios liés à l’interprétation de la réglementation pour aider à la compréhension de l’application du Règlement. Tel qu’il a été mentionné plus haut, la réglementation est parfois difficile à interpréter compte tenu de la façon dont elle est documentée et présentée. Des scénarios et des exemples de la façon dont les normes s’appliqueraient aux scénarios seraient utiles pour comprendre comment interpréter le Règlement. »

Les répondants ont indiqué que le partage de l’information est un facteur important pour favoriser l’amélioration continue. Il a été recommandé que la Régie coordonne des séances annuelles de partage d’information avec les sociétés réglementées pour discuter des leçons apprises, en indiquant que les ateliers sur la prévention des dommages de 2021 et 2022 de la Régie sont un modèle pour les futurs forums de discussion. Les répondants de l’industrie ont indiqué que le partage fréquent et en temps opportun d’information sur les incidents et les activités non autorisées aiderait les sociétés à prendre des décisions éclairées et proactives pour améliorer continuellement leurs programmes. Les répondants ont indiqué que l’information présentée sous forme narrative est souvent plus utile que la simple publication de données en ligne, susceptible de mener à une mauvaise interprétation de l’information.

Les représentants de l’industrie ont aussi indiqué à la Régie que, compte tenu des ressources requises pour préparer et partager l’information, l’organisation devrait tenir compte de la valeur et du résultat souhaité de toutes les exigences en matière de rapports. Les répondants ont aussi souligné que le fardeau administratif pourrait être allégé en permettant la transmission électronique des dossiers, documents et manuels.

Compétitivité

La Régie est déterminée à rehausser la compétitivité à l’échelle mondiale en améliorant la transparence, la prévisibilité et l’efficacité tout au long du cycle de vie réglementaire, tout en stimulant l’innovation menant vers une économie sobre en carbone. La Régie a entendu un certain nombre d’idées pour faire progresser la compétitivité tout en veillant à ce que les objectifs du Règlement soient atteints. Les sociétés réglementées ont exprimé leur appui à l’utilisation continue d’exigences fondées sur le rendement qui sont souples et extensibles aux activités uniques d’une société. La Régie a également reçu beaucoup de commentaires sur les possibilités de collaboration avec les provinces, les territoires et d’autres ministères et organismes fédéraux afin d’harmoniser les exigences, d’éviter le dédoublement du travail et de partager de l’information pertinente pour améliorer les résultats en matière de réglementation.

Exigences axées sur le rendement et souplesse

Le Règlement utilise un mélange d’exigences de rendement et d’exigences normatives pour atteindre les résultats escomptés en matière de sécurité, de sûreté et de protection de l’environnement. Lorsque les exigences sont fondées sur le rendement, les sociétés ont la possibilité de personnaliser leur système de gestion en fonction de leurs besoins opérationnels uniques. Les exigences axées sur le rendement offrent une certaine souplesse quant à la façon dont les sociétés atteignent leurs objectifs réglementaires et contribuent à l’amélioration continue de leurs activités. Les répondants ont indiqué que l’industrie appuie le maintien des exigences fondées sur le rendement. Ils ont aussi souligné que la Régie est bien placée pour évaluer l’efficacité des différentes approches adoptées par les sociétés réglementées et qu’elle a la possibilité de promouvoir et de partager des pratiques exemplaires pour faire progresser l’amélioration continue.

« L’efficacité des exigences du Règlement à l’égard des systèmes de gestion visant à assurer la sécurité et la sûreté des pipelines, des employés et du public, ainsi que la protection des biens et de l’environnement, peut être attribuée à sa démarche axée sur le rendement, ce qui permet aux sociétés de concevoir un système de gestion qui permet d’atteindre les résultats escomptés de la manière la plus appropriée et la plus efficace pour leurs activités. Cette approche fondée sur le rendement tient compte des grandes différences entre les nombreuses sociétés assujetties au Règlement, notamment en ce qui a trait à la taille, au type d’installations, à la zone géographique et aux produits transportés. Les sociétés réglementées, qui possèdent une expertise approfondie sur leurs activités uniques, sont les mieux placées pour déterminer la façon la plus efficace de gérer et de réduire les risques. Une approche axée sur le rendement favorise la responsabilisation en obligeant les sociétés à déterminer et à mettre en œuvre les meilleures approches pour gérer les risques. »”

Les répondants ont indiqué que la souplesse est particulièrement importante lorsqu’on introduit de nouvelles exigences dans des domaines en évolution rapide comme la communication et la mobilisation et l’analyse comparative entre les sexes plus. Les répondants ont indiqué que les exigences normatives dans ces domaines en évolution limiteraient la capacité des sociétés réglementées de répondre aux besoins et aux préférences des personnes touchées par les activités pipelinières et pourraient faire en sorte que certains groupes ou facteurs soient négligés. Compte tenu du temps qu’il faut pour modifier les règlements, il a été suggéré que d’autres outils pourraient être mieux adaptés à ces domaines en évolution. Les répondants ont aussi souligné que le Règlement pourrait mieux appuyer l’innovation en introduisant des critères fondés sur le risque et des processus de notification, plutôt que d’avoir à demander une approbation avant d’utiliser de nouvelles technologies.

Les répondants ont aussi indiqué à la Régie comment sa démarche pour la mise en œuvre du Règlement peut favoriser la compétitivité. Par exemple, les sociétés réglementées ont fait remarquer que la souplesse dans les activités de vérification de la conformité serait appréciée pour faire face à des situations de crise externes, comme des inondations extrêmes, des feux de forêt et des incidents de cybersécurité.

Harmonisation des compétences

La Régie collabore régulièrement avec différents gouvernements, organismes et comités sur les normes techniques pour élaborer, mettre en commun et appliquer des pratiques exemplaires tout en réduisant les chevauchements dans la réglementation. Bien que la Régie ait également compétence sur les pipelines qui franchissent des frontières internationales ou provinciales et territoriales, il y a des questions pour lesquelles d’autres autorités exercent aussi des responsabilités. Par exemple, les sociétés doivent se conformer aux lois provinciales en matière de signalement et d’assainissement en cas de contamination, ainsi qu’en matière de protection des ressources patrimoniales. Les répondants ont indiqué qu’il existe un certain nombre d’occasions d’harmoniser les compétences, de collaborer avec d’autres ministères et organismes et d’échanger de l’information pour améliorer la compétitivité et les résultats en matière de réglementation.

« […] la Régie devrait assurer la coordination avec les autorités provinciales afin de mieux comprendre les exigences provinciales relatives aux ressources patrimoniales et aux sites d’importance, et s’efforcer d’appliquer ces exigences au Règlement. Cette façon de faire établirait une norme minimale plus rigoureuse pour la protection des ressources patrimoniales dans les projets réglementés par la Régie. »

Les répondants ont indiqué qu’il fallait une meilleure coordination entre les autorités provinciales et fédérales dans la gestion et la protection des ressources patrimoniales. Les exigences de dépôt et les lignes directrices visant à protéger les ressources patrimoniales, ainsi que les attentes en matière de mobilisation, sont décrites en détail dans le Guide de dépôt et les lignes directrices sur l’exploitation et l’entretien de la Régie. Les sociétés réglementées doivent satisfaire à ces exigences, en plus de celles des autorités provinciales, territoriales et fédérales compétentes. Les répondants ont indiqué que le cadre actuel pour répertorier et protéger les ressources patrimoniales est insuffisant. Les répondants ont aussi souligné que le cadre manque d’uniformité entre les compétences et qu’il ne tient pas compte des priorités culturelles uniques des communautés autochtones.

« Au sein de la Première Nation Williams Lake, nous sommes d’avis que les lois provinciales existantes sur le patrimoine ne suffisent pas à protéger le patrimoine culturel et les ressources utilisées à des fins traditionnelles et, par conséquent, nous avons établi une politique nationale, qui comprend des lignes directrices, sur la façon dont les travaux devraient être exécutés. En intégrant les politiques sur le patrimoine des nations autochtones au Règlement, et non seulement aux règlements provinciaux sur le patrimoine, les projets pipeliniers seront assujettis à des normes plus strictes en matière de protection des ressources patrimoniales. »

Les répondants ont aussi souligné que l’ajout de nouvelles exigences relatives à la gestion et à la protection des ressources patrimoniales risque de créer davantage de confusion sur le plan des compétences, de redondance ou d’exigences conflictuelles. Il a été recommandé que, si le Règlement renferme des dispositions précises sur les ressources patrimoniales, la Régie consulte les autorités provinciales, territoriales et fédérales compétentes et qu’elles coordonnent ses efforts afin d’éviter les chevauchements.

« Les ressources patrimoniales sont protégées par des organismes provinciaux et il n’est pas approprié que la Régie ajoute une couche réglementaire au moyen du Règlement, ce qui occasionnerait des chevauchements, des enjeux de compétence et des conflits. Nous recommanderions ainsi de revoir les exigences relatives aux ressources patrimoniales qui se trouvent dans le Guide de dépôt de la Régie afin d’éviter le dédoublement des efforts. »

Mise à jour des lignes directrices et amélioration de la mise en œuvre

La révision du Règlement offre l’occasion de se pencher sur le fonctionnement de tous les aspects de la réglementation, notamment en examinant les changements apportés à celle-ci, la façon dont la Régie met en œuvre et vérifie la conformité aux exigences, ainsi que la façon dont l’ensemble de son cadre de réglementation appuie les objectifs du Règlement. Les répondants ont offert beaucoup de commentaires qui éclaireront directement le contenu et la mise en œuvre du Règlement. Cependant, la Régie a aussi entendu beaucoup de commentaires plus pertinents pour d’autres instruments de réglementation ou processus qui dépassent la portée du Règlement, comme le Guide de dépôt ou les lignes directrices pour la réglementation.

Guide de dépôt

Les sociétés se fient beaucoup au Guide de dépôt de la Régie pour comprendre l’information et le niveau de détail requis pour un dépôt. Beaucoup de commentaires reçus dans les documents déposés en vue de la révision du Règlement s’appliquent au Guide de dépôt. Par exemple, les répondants ont indiqué que les exigences actuelles d’intégration des connaissances autochtones à la planification et à la conception des projets, ainsi qu’à l’évaluation des effets environnementaux et socioéconomiques, devraient être élargies. La pratique courante consistant à utiliser l’évaluation des effets biophysiques comme substitut des effets sur l’utilisation à des fins traditionnelles et sur l’exercice des droits et ceux issus de traités peut être trompeuse et inexacte. Dans le même ordre d’idées, les répondants ont souligné que les exigences actuelles pour mener des études sur les connaissances traditionnelles et l’utilisation des terres sont trop limitées et ne tiennent pas suffisamment compte des effets sur les droits ancestraux et issus de traités. Les répondants ont fait remarquer que les sociétés devraient être tenues de mener des études régionales dirigées par des Autochtones qui reflètent les valeurs et les préoccupations uniques de chaque communauté susceptible d’être touchée.

Le Guide de dépôt énonce les attentes en matière de mobilisation en amont du dépôt de la demande pour les projets non désignés (qui ne nécessitent pas d’examen en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact). L’objectif de cette mobilisation précoce est de créer la possibilité pour le demandeur de prendre connaissance des préoccupations des personnes et communautés susceptibles d’être touchées, de discuter de ces préoccupations afin de les résoudre dans le cadre de la conception, de la construction et de l’exploitation et, enfin, de mettre au point des mesures pour réduire et atténuer le plus possible les effets que le projet pourrait avoir sur les droits et intérêts des gens et des communautés. Les répondants ont indiqué que la participation des parties susceptibles d’être touchées à l’étape de la conception du projet est importante pour s’assurer que les collectivités disposent d’un délai suffisant pour participer et cerner les préoccupations et les effets éventuels. Les répondants ont aussi exprimé le désir d’améliorer le lien entre les résultats de la mobilisation précoce dans le Guide de dépôt et la conception des systèmes de gestion et des programmes de protection dans le Règlement.

« Afin d’appuyer le dialogue autour des droits et de la Réconciliation, la Première Nation de Doig River élabore une solution de rechange conceptuelle à l’évaluation des éléments biophysiques, culturels et socioéconomiques liés à l’évaluation des effets des aménagements proposés sur ses valeurs, ses intérêts, ses pratiques traditionnelles et l’exercice de ses droits. La Première Nation de Doig River recommande cette nouvelle méthode d’évaluation en tant que mécanisme plus approprié que ceux prescrits dans le Guide de dépôt de la Régie. »

Autres directives

En plus de changements éventuels au Guide de dépôt, les répondants ont indiqué que des changements pourraient devoir être apportés à d’autres documents d’orientation connexes, comme les Notes d’orientation concernant le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres et les Lignes directrices sur l’exploitation et l’entretien. Les répondants ont souligné que des lignes directrices claires sont essentielles à la mise en œuvre réussie des exigences réglementaires et que, dans certains cas, la publication de nouvelles lignes directrices ou la modification de processus existants peuvent constituer une solution de rechange efficace à la modification du Règlement.

Les répondants ont fait remarquer qu’il existe des occasions de fournir de plus amples renseignements sur un certain nombre de questions, notamment celles qui relèvent d’une compétence partagée, comme la gestion des sites contaminés et la protection des ressources patrimoniales. Les répondants ont souligné qu’il serait utile de fournir des directives sur la façon de traiter les chevauchements entre la surveillance provinciale et fédérale, ainsi que sur la résolution des conflits entre les parties intéressées. Les répondants ont aussi indiqué qu’un certain nombre de nations et de communautés autochtones aimeraient participer à l’élaboration de lignes directrices sur ces questions, ainsi que sur la protection des droits et des intérêts des Autochtones. Un certain nombre de documents d’orientation externes pertinents créés par des Autochtones existent déjà et pourraient être adoptés ou pris en considération.

Plus particulièrement, les répondants ont fait part à la Régie d’occasions de compléter les ressources d’orientation dans des domaines comme les systèmes de gestion, les communications et la mobilisation, la gestion des entrepreneurs, les facteurs humains et organisationnels et la sécurité des processus. Les répondants ont suggéré la publication de lignes directrices sur la gamme d’approches et de techniques à la disposition des exploitants de pipelines pour contribuer à la sécurité et à la protection de l’environnement, avec exemples pratiques de leur utilisation. Les répondants ont souligné que les sociétés aimeraient que la Régie fournisse des exemples pratiques illustrant les problèmes courants tout au long du cycle de vie d’un pipeline et la façon dont les éléments d’un système de gestion peuvent les résoudre. Les répondants ont aussi indiqué que les sociétés réglementées sont bien placées pour cerner les problèmes liés à la sécurité des processus et qu’elles peuvent les consigner et en faire rapport à la Régie afin que les leçons apprises puissent être communiquées à d’autres sociétés.

« Il serait utile de compléter les ressources d’orientation existante par des exemples pratiques sur l’ensemble du cycle de vie du pipeline. Ces exemples pourraient illustrer les problèmes courants et la manière dont ils peuvent être résolus par chaque exigence du système de gestion. Cette initiative permettrait de clarifier les choses et d’aider à réduire les différences d’interprétation et d’application des exigences relatives au système de gestion par les sociétés et la Régie. »

Étapes suivantes

La Régie tient à remercier de nouveau les personnes qui ont participé à la première phase de mobilisation pour la révision du Règlement. Le taux de participation a été sans précédent pour la révision d’un instrument de réglementation de la Régie, ce qui se traduira par une amélioration des règles s’appliquant aux activités pipelinières et de la surveillance de ces activités.

La Régie examine attentivement toutes les observations reçues pour préparer la prochaine phase de l’initiative. Au cours de celle-ci, elle sollicitera des commentaires sur des questions précises, y compris celles qui ont été cernées lors de la première phase de mobilisation. L’organisation prévoit commencer à aborder les questions et options de réglementation par sujet au milieu de 2023. Elle sollicitera vos commentaires sur la structure et la méthode à adopter pour la prochaine étape de mobilisation, et elle a obtenu des fonds pour faciliter la participation continue des peuples autochtones à ce travail.

La Régie communiquera directement avec toutes les personnes qui ont participé à la révision du Règlement pour discuter des modalités d’une éventuelle collaboration pour la prochaine phase de mobilisation. Tout changement quant au moment et à la façon de participer à la deuxième phase de l’initiative, y compris en ce qui a trait aux possibilités d’aide financière futures, sera également disponible sur le site Web Dialogue Régie. Si vous avez des questions ou des commentaires sur le présent rapport, veuillez écrire à opr-rpt@cer-rec.gc.ca.

Annexe A – Observations relatives à la première phase de mobilisation pour la révision du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres

La Régie a reçu des observations des participants suivants à la première étape de la mobilisation sur la révision du Règlement :

Nations et communautés autochtones

Association communautaire métisse d’Athabasca Landing

Association de la communauté métisse de Lac Ste. Anne

Association de la communauté métisse de Lakeland

Association de la Première Nation Papaschase no 136

Bande indienne Lower Nicola

Bande indienne Nooaitch

Comité consultatif et de surveillance autochtone – Trans Mountain

Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions

conseil des aînés hors réserve de Sucker Creek

Conseil des ressources indiennes

Conseil tribal de File Hills Qu’Appelle

Conseil tribal des Gwich’in

Établissement métis de Kiko

Établissement métis de Peavine

Fédération métisse de la Colombie-Britannique

Fédération métisse du Manitoba

Grand Conseil de la Nation Waban-Aki

Grand conseil du Traité no 3

Nation crie de Beaver Lake

Nation crie de Driftpile

Nation crie de Kelly Lake

Nation crie de Samson

Nation crie de Sturgeon Lake

Nation huronne-wendat

Nation métisse de l’Alberta

Nation métisse de l’Alberta – Conseil local Chinook 1880

Nation métisse de l’Alberta – Région 3

Nation métisse de l’Alberta – Section locale 1994 (Mountain Métis Nation Association)

Nation métisse de l’Alberta – Section locale 845

Nation métisse de l’Alberta – Section locale 87

Nation métisse de l’Ontario

Nation métisse de la Colombie-Britannique

Nation métisse de la Saskatchewan

Nation métisse de la Saskatchewan – Région de l’Est III

Nation métisse de la Saskatchewan – Région de l’Ouest IIA

Nation métisse Elk Valley

Nation Nakcowinewak du Canada

Nation T’Sou-ke

Nations Stoney Nakoda

Première Nation Bingwi Neyaashi Anishinaabek

Première Nation Bonaparte

Première Nation Canupawakpa Dakota

Première Nation crie de Mikisew

Première Nation d’O’Chiese

Première Nation de Duncan

Première Nation de Fort McKay

Première Nation de Kapawe’no

Première Nation de Kelly Lake

Première Nation de Sucker Creek

Première Nation de Whitefish Lake

Première Nation des Chippewas de Kettle et de Stony Point

Première Nation des Mississaugas de Scugog Island

Première Nation Doig River

Première Nation Esketemc

Première Nation George Gordon

Première Nation Hwlitsum

Première Nation Kahkewistahaw

Première Nation Kebaowek

Première Nation Kwikwetlem

Première Nation Leq’á:mel

Première Nation Lheidli T’enneh

Première Nation Makwa Sahgaiehcan

Première Nation Michel

Première Nation Peters

Première Nation Temagami

Première Nation Williams Lake

Première Nation Xatsull

Première Nation Zagime Anishinabek

Premières Nations de Cold Lake

Premières Nations Huu-ay-aht

S’ólh Téméxw Stewardship Alliance

Saskatchewan First Nations Natural Resource Centre of Excellence

Tribu de Louis Bull

Tsleil-Waututh Nation

Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique

Association de l’industrie et sociétés réglementées

Association canadienne des producteurs pétroliers

Canadian Natural Resources Limited

Enbridge Inc.

Manitoba Hydro

Pembina Pipeline Corporation

Pipelines Trans-Nord Inc.

Plains Midstream Canada

TC Énergie

Trans Mountain Corporation

Autres parties intéressées

Centre de sécurité civile de Montréal

Communauté métropolitaine de Montréal

Conservation Ontario

Département de l’écologie de l’État de Washington

Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest

Ingénieurs Canada

Manuel Marta

Ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources pétrolières de la Colombie-Britannique

Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie

Olitech Consulting Inc.

Rick Munroe

Société canadienne de génie chimique – Division de la gestion de la sécurité des procédés

Ville de Terrebonne

Date de modification :

2024-05-08