Surveillance de la sécurité et de l’environnement
L’Office fixe des attentes réglementaires pour les sociétés qu’il réglemente et veille à leur respect pendant tout le cycle de vie des activités liées à l’énergie, de la construction à l’exploitation, puis à la cessation d’exploitation.
Notre engagement :
La prévention des blessures aux personnes ou des dommages à l’environnement est assurée tout au long du cycle de vie des activités liées à l’énergie
L’Office s’attache à trois composantes pour prévenir les incidents préjudiciables aux personnes ou à l’environnement :
- l’influence ponctuelle – qui consiste à mener des activités de vérification de la conformité fondées sur la connaissance du risque;
- l’influence systémique – qui repose sur un renforcement des systèmes de gestion pour maîtriser les dangers et les risques;
- l’influence culturelle – qui consiste à agir sur la culture de sécurité et les facteurs humains, éléments fondamentaux pour réduire les incidents.
Activités de surveillance de la sécurité et de l’environnement durant l’exercice 2017-2018 :
- 301 activités de vérification de la conformité,
-
12 exercices de gestion des situations d’urgence -
147 inspections -
8 audits de systèmes de gestion -
4 audits de systèmes financiers
Prévention des dommages
En premier lieu, nous menons de rigoureuses activités de vérification de la conformité fondées sur la connaissance du risque, afin de déterminer si la société se conforme aux exigences réglementaires. Cet exercice donne une idée de la situation à un moment très précis et, même s’il est incontournable pour se prémunir contre les dommages, il demeure très limité dans le temps. Il nous procure des données propres à la société, qui enrichissent nos modèles de risques et révèlent sur quels aspects la vérification de la conformité est la plus efficace et la plus susceptible de prévenir les blessures et les dommages. Ces activités visent des aspects techniques comme la sûreté, la protection de l’environnement, l’intégrité des pipelines, la gestion de la sûreté, des situations d’urgence et de la sécurité, la prévention des dommages, les droits et les intérêts, et la réglementation financière. En nous basant sur le modèle fondé sur la connaissance du risque, nous avons aussi accru le nombre d’activités de ce type dans le but d’induire une réduction des incidents qui touchent la sécurité des travailleurs.
En second lieu, les systèmes de gestion constituent un solide rempart dans la protection contre les dommages, dont l’intérêt dépasse l’aspect ponctuel de la conformité. La réglementation de l’Office exige des sociétés de son ressort qu’elles aient en place un système de gestion qui détecte et maîtrise les dangers et les risques. Nous analysons les données et les tendances sur les incidents et les situations de non-conformité en axant nos efforts sur l’amélioration des systèmes de gestion par des contrôles visant à remédier aux causes profondes et à atténuer les dangers. De concert avec de nombreuses parties prenantes, nous revoyons et renforçons constamment les exigences réglementaires auxquelles les systèmes de gestion des sociétés sont assujettis, et nous menons des audits pour vérifier si ces exigences sont respectées.
En troisième lieu, l’Office s’emploie à influer sur la culture de sécurité et, à terme, à améliorer le rendement de l’ensemble de l’industrie. Une société qui a instauré une solide culture de sécurité soupèse chacune de ses décisions pour s’assurer qu’elle maîtrise les risques et prévient les dommages. La réglementation de l’Office ne s’étend pas à la culture de sécurité comme telle, mais nous comptons sur les sociétés pour qu’elles fassent la promotion d’une culture de sécurité positive. Nous exerçons aussi une influence sur le secteur, en recueillant, analysant et partageant, par des voies officielles et non officielles, des données et des renseignements recueillis à la grandeur de l’industrie qui mettent en lumière les enseignements tirés relativement à la culture de sécurité.
L’Office a mis en place un cadre étendu pour s’assurer que les sociétés pipelinières disposeront des fonds nécessaires pour cesser l’exploitation de leurs installations en toute sécurité, le moment venu. Toutes les sociétés de notre ressort nous ont soit remis un instrument financier au montant total des coûts estimatifs de la cessation d’exploitation ou ont créé une fiducie dans laquelle sont conservées les sommes qui seront requises pour réaliser les travaux de cessation d’exploitation. Grâce à ces mécanismes, l’Office, les propriétaires fonciers, les communautés autochtones et la population canadienne ont l’assurance que des fonds suffisants seront disponibles pour exécuter les travaux liés à la cessation d’exploitation, en protégeant l’environnement et la sécurité des personnes. Pour un complément d’information sur ce volet, prière de consulter l’annexe G ou de prendre connaissance de nos renseignements sur le rendement des sociétés à l’adresse one-neb.gc.ca
Le développement d’une culture de sécurité repose sur la concertation avec l’industrie
L’Office prend tous les moyens pour améliorer le rendement de l’ensemble de l’industrie, tout autant que le sien, en matière de culture de sécurité. En février 2018, il a été l’hôte d’un atelier sur la culture de sécurité qui a réuni quelques sociétés assujetties à sa réglementation. Ce projet pilote a été mis sur pied dans le but de promouvoir une culture d’apprentissage et de partage au sein du secteur de l’énergie ainsi qu’entre l’Office lui-même et les sociétés qu’il réglemente.
Pendant toute une journée, les participants ont fait état des difficultés, des réussites et des pratiques exemplaires associées à la promotion d’une culture de sécurité positive dans l’optique d’améliorer les résultats en matière de sécurité et de protection de l’environnement à la grandeur du secteur. Les commentaires recueillis auprès des participants ont révélé que, dans l’ensemble, ils avaient jugé l’expérience utile; cette dernière a aussi montré la détermination de l’Office à se concerter avec les exploitants pour renforcer la culture de sécurité. L’atelier a aussi permis à l’Office de vérifier son efficacité à faire valoir l’importance d’une telle culture, en examinant la façon dont sa propre culture sur la surveillance peut influer sur les efforts des acteurs de l’industrie.
Pour exercer une influence positive sur la culture de sécurité, nous devons considérer l’effet de nos propres valeurs organisationnelles sur nos processus décisionnels et nos comportements. Cet atelier a offert une merveilleuse introspection sur notre culture interne de la surveillance réglementaire afin de mieux la comprendre.Keith Landra, délégué à la sécurité de l’Office
Surveillance de la sécurité et de l’environnement
Nombre d’incidents touchant des infrastructures réglementés par l’Office préjudiciables aux personnes ou à l’environnement
- Cible 0
- Résultats
2016-2017 16 - Résultats
2017-2018 17
Changement en pourcentage de types précis d’incidents touchant des infrastructures réglementés par l’Office national de l’énergie
- Cible Réduction 10 %
- Résultats
2016-2017 Augmentation 11 % - Résultats
2017-2018 Augmentation 10 %
L’objectif de l’Office est toujours de n’enregistrer aucun incident préjudiciable aux personnes ou à l’environnement dans les activités de son ressort. Cependant, avec quelque 72 126 kilomètres de canalisations qui relèvent de sa compétence, la cible de zéro incident est difficile à atteindre. Tout en poursuivant son objectif de réduction (voire d’élimination) du nombre d’incidents, comme organisme de réglementation, nous travaillons aussi à réduire la gravité et les conséquences des incidents, s’il s’en produit. Cela explique nos efforts soutenus pour abaisser le nombre d’incidents préjudiciables aux personnes ou à l’environnement. Nous savons, tant par notre expérience que par nos données et les commentaires des acteurs de l’industrie, que les risques que de tels incidents se produisent, plus particulièrement des blessures et des accidents mortels, augmentent à mesure que s’intensifient les activités de construction entourant les grands projets.
Les deux indicateurs mentionnés précédemment doivent être pris en considération ensemble. Le premier indique le nombre total d’incidents par année. Puisque nous savons qu’il peut y avoir des écarts marqués d’une année à l’autre, nous surveillons aussi la moyenne mobile sur trois ans, qui nous donne une meilleure perspective des changements sur une plus longue période. Au cours de l’exercice visé, on a enregistré un total de 17 incidents préjudiciables aux personnes ou à l’environnement, un de plus qu’à l’exercice précédent. On note aussi une hausse de 11 % de la moyenne progressive de trois ans par rapport à l’exercice précédent. L’Office prend chaque incident très au sérieux. Par conséquent, il a planifié des activités de vérification de la conformité et d’exécution, ainsi que d’autres activités de surveillance (sensibilisation, partage d’information, etc.) pour le prochain exercice qui s’attaquent à trois tendances observées dans les incidents, en l’occurrence la menace à la sécurité des travailleurs durant les activités de construction, les activités non autorisées, ou quasi-incidents, et l’exploitation au-delà des tolérances de conception.
Dans le cas de deux projets de pipelines d’envergure en construction (le projet TMX et le projet de la canalisation 3 d’Enbridge), nous avons intensifié nos activités d’inspection et de surveillance, et collaborons étroitement avec deux comités consultatifs et de surveillance autochtone (CCSA) dans le but d’engager les communautés concernées. Notre but est de réduire le nombre d’incidents causant des blessures aux personnes ou des dommages à l’environnement, but qui est partagé par les acteurs de l’industrie, les communautés, les groupes autochtones, le grand public et l’organisme de réglementation.
Analyse des données sur les incidents à l’Office
L’Office fait un suivi de tous les incidents et prend les mesures appropriées. Dans le cas des incidents qui causent ou peuvent causer des blessures aux personnes ou des dommages à l’environnement, nous sommes particulièrement vigilants et nous avons renforcé notre surveillance réglementaire (inspections, examens et audits). Nous convenons que les incidents n’ont pas tous les mêmes répercussions sur la sécurité des personnes ou sur l’environnement. Dans le cas des incidents qui n’entraînent pas directement des blessures ou des dommages, mais qui sont davantage une source incessante de préoccupation, nous analysons ces événements, qui nous servent d’indicateurs avancés pour les situations ayant un plus fort potentiel de dommages. Ces types d’incidents nous fournissent des données précieuses, qui peuvent aider à réduire le risque d’incidents futurs causant des dommages importants et à planifier nos activités de vérification de la conformité et d’exécution fondées sur la connaissance du risque. Nous publions tous les rapports d’incidents dans notre site Web à l’adresse www.one-neb.gc.ca. La présente section traite de deux constats qui sont ressortis de notre analyse des données sur les incidents : la sécurité des travailleurs et exploitation au-delà des tolérances de conception.
Intensification des activités de construction, surveillance réglementaire plus complexe et hausse des risques à la sécurité des travailleurs
Le nombre d’incidents causant des blessures aux personnes ou des dommages à l’environnement a augmenté durant l’exercice 2017-2018. La hausse la plus marquée par rapport à l’exercice précédent a été enregistrée dans le nombre de blessures graves, qui est passé de quatre à sept. Dans tous les cas, des entrepreneurs étaient en cause. Les données historiques sur les incidents révèlent que plus les activités de construction s’intensifient, plus les risques d’incidents augmentent. L’Office n’est pas sans savoir que, de façon générale, ces travaux exigent un grand nombre de personnes, qu’ils se déroulent sur des terrains difficiles et qu’ils nécessitent de la machinerie lourde. Inévitablement, les dangers pour la sécurité des travailleurs sont plus grands que durant l’exploitation courante. L’Office intègrera à son modèle des séries de données d’autres autorités, afin de mieux comprendre, à une plus grande échelle, les risques que pose la construction pour les travailleurs et de cerner les interventions pointues qui sont requises.
Blessures graves et accidents mortels déclarés à l’Office
Au cours de l’exercice 2017-2018, nous avons accru nos activités de vérification de la conformité, en recourant notamment à toute une panoplie de mécanismes, dont des vérifications préalables à la construction pour le projet TMX et le projet de la canalisation 3, des inspections de chantier programmées et impromptues, une meilleure communication avec les sociétés et les communautés dans un but de sensibilisation, et des activités de prise de contact pour assurer le respect des exigences réglementaires et des conditions particulières aux projets. Il est difficile de déterminer si ces mesures ont directement contribué à réduire le nombre d’incidents durant le dernier exercice et impossible de connaître le nombre d’incidents évités grâce à la surveillance réglementaire ou à nos interventions. Nous osons croire que notre travail est réellement utile. Cependant, vu la hausse prévue des travaux de construction liés aux projets d’envergure au prochain exercice, la tendance observée n’est pas sans préoccuper l’Office, à l’orée du nouvel exercice.
La construction des grands projets requiert aussi une plus grande collaboration et davantage d’intégration entre nos diverses fonctions et activités de surveillance réglementaire. Au cours du dernier exercice, nous avons travaillé très fort pour mieux coordonner nos examens de conformité aux conditions, nos activités d’audit et d’exécution, nos processus décisionnels (audiences sur le tracé détaillé, règlement des plaintes des propriétaires fonciers) et nos activités de mobilisation, afin de nous acquitter de nos responsabilités avec efficacité et efficience. Nous avons aussi tenu les Canadiens informés de nos progrès et de nos constats, et avons collaboré étroitement avec les communautés autochtones par l’intermédiaire de nos CCSA. Ces activités continueront d’être au cœur du travail de l’Office durant le prochain exercice.
Exploitation au-delà des tolérances de conception
Une grande tendance se dégage des données recueillies par l’Office : un accroissement des cas d’exploitation au-delà des tolérances de conception des pipelines, ce que l’Office définit comme l’exploitation, quelle qu’en soit la durée, d’un pipeline au-delà des seuils pour lesquels il a été conçu ou des limites qu’il a lui-même imposées pour remédier à un problème observé (parfois désignée « surpressions »). Il ne s’agit pas de rejets, d’incendies ou de situations entraînant des décès ou des blessures, mais de surpressions ou de cas de mise à nu du pipeline. Bien qu’ils entrent dans la définition d’un « incident », il s’agit véritablement davantage de « quasi-incident ». Quand une société n’a pas été en mesure d’exploiter son réseau pipelinier en respectant les limites de conception, l’Office exige qu’elle prenne des mesures correctives et préventives pour prévenir un incident qui pourrait avoir de plus graves conséquences.
On a enregistré une hausse du nombre de cas du genre durant l’exercice 2017-2018. Les données recueillies jusqu’ici révèlent que la plus grande partie des incidents constituant une exploitation au-delà des tolérances de conception visent une seule société, Pipelines Trans-Nord Inc., et qu’ils sont attribuables à la déclaration d’un plus grand nombre d’incidents survenus dans le passé.
Quelle que soit la raison, la hausse préoccupe l’Office et, en réaction à ce phénomène, nous avons délivré des ordonnances de sécurité pour atténuer les risques immédiats et nous avons rencontré des représentants de la société pour comprendre les conditions qui étaient à l’origine de ces problèmes.
Pipelines Trans-Nord Inc. a apporté plusieurs changements à son système de gestion pour pallier les lacunes, de manière à améliorer sa capacité à prévenir, détecter et déclarer les incidents liés à une exploitation au-delà des tolérances de conception et les autres sources de risques potentiels. De plus, le 1er avril 2018, l’Office a révisé ses directives en matière de signalement d’évènement destinées à toutes les sociétés pour les clarifier. L’Office compte sur toutes les sociétés, qu’il tient par ailleurs responsables, pour réduire les incidents de ce genre, qui posent un risque qui peut être atténué durant l’exploitation des pipelines. L’annexe E dresse la liste des ordonnances de sécurité délivrées par l’Office et des mesures connexes qu’il a prises durant le dernier exercice. Notre site Web fournit aux Canadiens des comptes rendus détaillés de tous les incidents signalés et de nos activités d’exécution.
Cette tendance concernant les incidents orientera nos activités de conformité et d’exécution durant le prochain exercice, et des mesures seront mises en place pour raffermir nos attentes envers toutes les sociétés à l’égard des systèmes de gestion et de l’instauration d’une culture de sécurité qui prévoit et prévient les incidents, comme l’exploitation au-delà des tolérances de conception, à l’avenir.
Changement en pourcentage des quasi-incidents touchant des infrastructures réglementées par l’Office national de l’énergie
- Cible Diminution de 5 %
- Résultats
2016-2017 Augmentation de 13 % - Résultats
2017-2018 Augmentation de 16 %
Quasi-incidents impliquant l’infrastructure réglementée par l’Office :
- 2016-17 : 237
- 2017-18 : 273
Hausse des activités non autorisées – Précisions des déclarations et contrevenant récidivistes dans le collimateur
Les « quasi-accidents » constituent un indicateur avancé des aspects et des activités où des dommages pourraient être causés. Le suivi de cet indicateur fournit à l’Office des renseignements supplémentaires sur les aspects à plus haut risque qui, en retour, lui permettent de cibler ses mesures. Ces données nous aident aussi à mieux orienter nos activités de mobilisation afin de sensibiliser davantage le public et de favoriser l’exécution en toute sécurité des travaux d’excavation ou de construction ainsi que l’utilisation d’une machinerie lourde près ou au-dessus des pipelines réglementés par l’Office. Guidé par ses Lignes directrices sur les rapports d’événement publiées en 2014 pour cibler ses audits et les nouveaux Règlements sur la prévention des dommages adoptés en 2016 et 2017, l’Office a concentré ses efforts sur la clarification, l’exécution et la sensibilisation à l’égard des exigences pour le signalement d’activités non autorisées. Cela s’est traduit par une augmentation constante du nombre de signalements. Il est intéressant de noter que, par rapport au nombre total d’activités non autorisées, celles provenant de contrevenants récidivistes ont diminué. Puisqu’il est possible d’établir un lien direct entre ce phénomène et les mesures de réglementation visant à accroître la sensibilisation qui ont été déployées et, puisque nous n’avons pas observé la même hausse du nombre de contrevenants récidivistes, nous tendons à conclure qu’il s’agit davantage d’une augmentation du nombre de rapports d’événements que d’activités non autorisées comme telles.
L’Office s’est associé à d’autres organisations, comme la Canadian Common Ground Alliance, pour orienter ses activités de vérification de la conformité dans ce domaine, en ciblant des sociétés, des régions et des contrevenants récidivistes et en posant des gestes susceptibles de réduire les quasi-incidents. Tous les quasi-incidents font l’objet d’un examen de la part du personnel de l’Office, qui communique avec les contrevenants. Nos mesures de réglementation ont surtout visé ces derniers, car ils posent un risque plus élevé. Nous continuerons à axer nos efforts sur ces contrevenants et à analyser les données dans le but de guider nos activités de vérification de la conformité et de sensibilisation à la prévention des dommages durant l’exercice 2018-2019.Activités de surveillance conjointe en présence de surveillants autochtones
La mise sur pied de comités consultatifs et de surveillance autochtone qui a suivi l’approbation du projet TMX et du projet de la canalisation 3 a engagé l’Office dans une nouvelle voie en ce qui a trait à ses responsabilités en matière de surveillance et de mobilisation pour les projets de construction de grande envergure. Nos buts sont de tirer parti des connaissances et de l’expérience autochtones et de les intégrer à notre démarche de surveillance et de suivi des projets, de collaborer avec les surveillants autochtones et de les soutenir lors de nos activités de surveillance conjointe.
Vince Rain, de la Première Nation Paul, est un surveillant autochtone.
L’Office et ces comités partagent les mêmes objectifs en matière de protection de l’environnement, de sécurité, de transparence de l’information et d’instauration d’une approche attentive aux préoccupations des communautés. Ces occasions de concertation constituent un tournant dans la façon dont l’Office intègre le savoir traditionnel à ses programmes de réglementation. L’élaboration, en partenariat, d’un cadre de formation qui aide l’Office à incorporer les points de vue autochtones à son travail et qui appuie les surveillants autochtones en leur permettant de prendre part à des inspections conjointes sur le terrain durant des travaux de construction d’envergure illustre cette coopération. Bien que nous en soyons encore au tout début de cette démarche, il s’agit d’un pas important en vue de créer de nouvelles relations avec les peuples autochtones, et une nouvelle manière d’aborder la surveillance de la sécurité et de l’environnement. Dans une perspective d’avenir, nous encourageons aussi les sociétés à favoriser une participation tangible des Autochtones à la planification de leurs activités d’exploitation et d’entretien.
Résumé du rendement sur la surveillance de la sécurité et de l’environnement et priorités pour le prochain exercice
- Maintenir notre approche à l’égard de la sécurité et de la protection de l’environnement sous les trois volets cruciaux de la conformité et de l’exécution, des systèmes de gestion et de la culture de sécurité, en misant sur les données que nous recueillons sur le rendement des sociétés pour dégager les tendances dans l’industrie. Cette approche guidera notre travail fondé sur la connaissance du risque relativement aux systèmes de gestion, afin que des améliorations puissent être apportées à la grandeur de l’industrie.
- Mettre l’accent sur la mobilisation et la participation autochtone, ainsi que sur leur intégration complète aux processus de vérification de la conformité, de l’exécution et des audits dans le cadre de notre surveillance réglementaire de projets de construction d’envergure (TMX, canalisation 3, et Keystone XL.)
- Prendre des mesures ciblées pour inverser les tendances observées dans les incidents impliquant la sécurité des travailleurs, l’exploitation au-delà des tolérances de conception et les activités non autorisées :
- Sécurité des travailleurs – Mettre en place une démarche ciblée et polyvalente pour réduire le nombre d’incidents préjudiciables à la sécurité des travailleurs durant la construction. Nous poursuivrons nos activités de vérification de la conformité centrées sur la construction par des vérifications préalables aux travaux et aurons recours à des audits des systèmes de gestion pour amener des améliorations à l’échelle de l’industrie en matière de formation et de surveillance des entrepreneurs.
- Exploitation au-delà des tolérances de conception – Nous continuerons à prendre des mesures d’exécution, comme la délivrance d’ordonnances de sécurité, pour nous assurer que les sociétés exploitent leurs pipelines de façon sécuritaire. L’Office étudiera aussi les meilleures façons de redresser la situation à l’échelle de l’industrie au moyen d’avis de sécurité et d’activités axées sur les systèmes de gestion.
- Activités non autorisées – Misant sur nos propres données et celles d’organisations qui partagent les mêmes objectifs, comme la Canadian Common Ground Alliance, nous orienterons nos activités de vérification de la conformité sur les aspects à plus haut potentiel de risques, comme les contrevenants récidivistes dans des régions et des sociétés particulières, de manière à réduire les risques de blessures et de dommages.