ARCHIVÉ - Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres (RPT-99) - Rapport d’audit final sur les programmes de gestion de l’intégrité, de sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public - OF-Surv-OpAud-W102-2011-2012 01

Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres (RPT-99) - Rapport d’audit final sur les programmes de gestion de l’intégrité, de sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public - OF-Surv-OpAud-W102-2011-2012 01 [PDF 1071 ko]

Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99)
de l’Office national de l’énergie

Rapport d’audit final
sur les programmes de gestion de l’intégrité,
de la sécurité et des urgences,
et de protection de l’environnement, de croisements
et de sensibilisation du public

Numéro de dossier : OF-Surv-OpAud-W102-2011-2012 01

Westcoast Energy Inc., exploitée sous la dénomination sociale
Spectra Energy Transmission (Westcoast)
425, Première Avenue S.-O., bureau 2600
Calgary (Alberta) T2P 3L8

22 mars 2013

Sommaire

Dans le cadre de son programme de vérification de conformité, l’Office national de l’énergie (ci-après l’Office) a soumis à un audit les programmes de gestion de l’intégrité, de sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public de Westcoast dans leur application aux installations pipelinières de cet organisme. C’est la Loi sur l’Office national de l’énergie (la Loi sur l’Office), le Code canadien du travail (CCT) et les règlements correspondants qui exigent l’élaboration de ces programmes et de leur contenu.

Le présent audit est l’un des trois qu’a consacrés l’Office à des installations qu’il réglemente et qu’exploite l’organisation de Spectra Energy, les deux autres étant l’audit de l’usine de traitement gazier McMahon en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement et l’audit parallèle des installations pipelinières de liquides de gaz naturel (LGN) de Spectra Energy en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba (SET-PTC). Ces audits ont permis de constater que Spectra Energy exploite toutes les installations mentionnées à l’aide d’une structure commune de gestion organisationnelle et technique. Les constatations sont donc semblables dans les divers audits, ce que reflètent individuellement les rapports correspondants. Dans ce cadre, l’Office a examiné et évalué chaque ensemble d’installations en fonction des diverses activités exercées et des dangers et risques liés, ce dont font état les différents rapports d’audit.

Les auditeurs ont constaté que Westcoast met en œuvre des programmes techniques de gestion et de maîtrise des dangers liés à ces installations. Ils ont toutefois fait un certain nombre de constatations de non-conformité, dont la majorité font voir une absence de démarche officielle, proactive et systématique de détermination, d’analyse et de gestion des exigences juridiques applicables avec les dangers en matière de sécurité et d’environnement dans tous les programmes. Les auditeurs ont constaté que les dangers ont été pris en compte en majeure partie dans les procédures et les pratiques de la société, mais qu’ils ont été reconnus par son personnel surtout par les connaissances de chacun ou par les licences d’exploitation délivrées par d’autres organismes de réglementation plutôt que par des examens systématiques et les processus d’évaluation nécessaires, d’où une incapacité pour Westcoast de démontrer la conformité de ses programmes. L’Office est d’avis que ces constatations de non-conformité ne présentent pas indûment un danger pendant l’élaboration et l’application d’un plan de mesures correctives visant à remédier aux lacunes constatées.

L’Office fait remarquer que, pour les éléments de système de gestion dans ses protocoles d’audit, il existe des liens conceptuels entre sous-éléments. C’est pourquoi une constatation de non-conformité pour un sous-élément donné peut nécessairement en créer plusieurs dans chaque domaine de programme. Cela ressort tout particulièrement dans l’audit à cause des pratiques non conformes de détermination et d’évaluation des dangers de Westcoast. L’Office a indiqué les divers cas de non-conformité pour des sous-éléments, ce qui aidera Westcoast à apporter toutes les corrections voulues à ses programmes à des fins de gestion de la sécurité et de protection de l’environnement.

Table des matières

• 1.0 Introduction : Raison d’être et cadre d’intervention de l’Office
• 2.0 Termes et définitions
• 3.0 Contexte
• 4.0 Objectifs et portée de l’audit
• 5.0 Processus de l’audit
• 6.0 Résumé des résultats de l’audit par secteur de programme
• 7.0 Conclusions
• 8.0 Tableau des constatations de l’audit
• 9.0 Abréviations

Annexes

• Annexe I – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion de l’intégrité
• Annexe II – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion de la sécurité
• Annexe III – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de protection de l’environnement
• Annexe IV – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion des situations d’urgence
• Annexe V – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de croisements
• Annexe VI – Tableau d’évaluation de l’audit du programme de sensibilisation du public
• Annexe VII - Représentants interviewés de la société
• Annexe VIII – Documents examinés

1.0 Introduction : Raison d’être et cadre d’intervention de l’Office

L’Office a pour raison d’être de promouvoir, dans l’intérêt public canadien, la sûreté et la sécurité, la protection de l’environnement et l’efficience de l’infrastructure et des marchés énergétiques, en s’en tenant au mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l’énergie.

Pour évaluer la conformité avec sa réglementation, l’Office soumet les sociétés qu’il réglemente à des audits à la suite desquels celles-ci sont tenues de présenter et de mettre en œuvre un plan de mesures correctives pour donner suite aux constatations et atténuer tous les problèmes de non-conformité. Les résultats des audits trouvent leur application dans la démarche de cycle de vie en fonction du risque dans la gestion de la conformité.

L’Office exige que chaque société soit en mesure de démontrer la pertinence et la mise en œuvre des méthodes qu’elle a choisies et employées pour se conformer.

2.0 Terminologie et definitions

Audit : Démarche systématique, indépendante et documentée consistant à obtenir des preuves et à les examiner objectivement pour vérifier dans quelle mesure les critères de vérification ont été respectés.

Plan de mesures correctives : Plan destiné à redresser les situations de non-conformité relevées dans le rapport d’audit et expliquant les méthodes et les mesures employées à cette fin.

Programme : Ensemble documenté de processus et de procédures pour l’obtention régulière d’un résultat. Le programme indique comment les plans et les procédures sont liés entre eux et de quelle manière les uns et les autres contribuent à l’atteinte du résultat.

Processus : Suite systématique de mesures ou de modifications se déroulant dans un ordre défini en fonction du résultat à obtenir.

Procédure : Suite documentée de mesures se déroulant dans un ordre défini et régulier et permettant d’accomplir une activité efficacement et sécuritairement. Dans une procédure, on énonce également les rôles, les pouvoirs et les responsabilités nécessaires à la réalisation de chaque étape.

Constatation : Évaluation ou détermination de la mesure dans laquelle les programmes ou les éléments répondent aux exigences de la Loi sur l’Office et de la partie II du CCT avec les règlements correspondants.

Conformité : État d’un élément de programme qui répond aux exigences juridiques; la société a démontré qu’elle avait élaboré et mis en œuvre des programmes, des processus et des procédures qui respectent ces exigences.

Non-conformité : État d’un élément de programme qui ne répond pas aux exigences juridiques; la société n’a pas démontré qu’elle avait élaboré et mis en œuvre des programmes, des processus et des procédures qui respectent ces exigences juridiques; un plan de mesures correctives doit être établi et appliqué.

3.0 Contexte

Cet audit est l’un des trois qu’a consacrés l’Office à des installations qu’il réglemente et qu’exploite l’organisation de Spectra Energy, les deux autres étant l’audit de l’usine de traitement gazier McMahon en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement et l’audit parallèle des installations pipelinières de liquides de gaz naturel (LGN) de Spectra Energy en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba (SET-PTC). Les auditeurs ont constaté que Spectra Energy exploite toutes les installations mentionnées à l’aide d’une structure commune de gestion organisationnelle et technique. Les constatations sont donc semblables dans les divers audits, ce que reflètent individuellement les rapports correspondants. Dans ce cadre, l’Office a examiné et évalué chaque ensemble d’installations en fonction des diverses activités exercées et des dangers et risques liés, ce dont font état les différents rapports d’audit.

Westcoast détient le certificat et les actifs de son réseau pipelinier qu’exploite Spectra Energy en propriété. Celle-ci est propriétaire de plusieurs réseaux pipeliniers au Canada et aux États-Unis. Pour le seul réseau de Westcoast, elle se désigne elle-même comme Spectra Energy Transmission West, Spectra Energy Transmission BC ou Spectra Energy BC Pipeline and Field Services. Ces variantes se retrouvent dans les titres des employés interviewés et des documents examinés.

Le réseau de Westcoast comprend des installations tant d’exploitation pipelinière que de traitement gazier, comme on peut le voir aux figures 1 et 2. Le présent audit suivant le RPT-99 porte sur les programmes de gestion de l’intégrité, de sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public de Westcoast dans leur application à ces installations.

4.0 Objectifs et étendue de l’audit

Cet audit visait notamment à évaluer si Westcoast respectait les exigences :

• de la Loi sur l’Office national de l’énergie;
• du RPT-99;
• du Règlement de l’Office national de l’énergie sur le croisement de pipe-lines, parties I et II;
• de la partie II du CCT;
• du Règlement sur les comités de sécurité et de santé et les représentants pris en vertu de la partie II du CCT;
• du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (RCSST) pris en vertu de la partie II du CCT;
• des politiques, des programmes, des pratiques et des procédures de Westcoast.

La société était également tenue de démontrer dans quelle mesure et avec quelle efficacité les méthodes choisies et employées dans ses programmes répondaient à ces mêmes exigences réglementaires.

5.0 Processus de l’audit

Activités d’audit

• Première rencontre d’audit (Calgary, Alb.) – 23 novembre 2012
• Entrevues au siège social (Calgary, Alb.; Charlie Lake, C-B.; Vancouver, C-B.) – 23-30 novembre 2012
• Vérifications sur place :
  • Inspections du T-Nord (fouille no 6; installation de raclage/ramonage (lanceur et récepteur) 16 km 36 po MML2; station de compression N4, Cypress)
  • Inspections du T-Sud (station de compression 8B, Hope; station de compression 7, Savona; stations de comptage, Tunkwa Lake et Huntingdon/Sumas)
  • Emprise du T-Sud et stations de compression 7 et 8A
  • Canalisations principales Fort St. John et Fort Nelson et station de compression N3
  • Inspection aérienne entre la station de comptage Huntingdon et Portia
  • Inspection de site, Savona
• Avant-dernière rencontre d’audit (Calgary, Alb.) – 9 janvier 2013
• Dernière rencontre d’audit (Calgary, Alb.) – 15 janvier 2013
• Rapport d’audit provisoire, 7 février 2013
• Commentaires de Westcoast présentés à l’Office, 6 mars 2013

L’Office a décidé de soumettre Westcoast à un audit en adoptant une démarche tenant compte du risque et comportant un examen des antécédents de conformité. Le 23 novembre 2012, une première rencontre a eu lieu avec les représentants de Westcoast à Calgary (Alberta). On y a discuté des objectifs, de la portée et du processus de l’audit et entrepris de dresser un calendrier de visites des installations et d’entrevues du personnel.

Des séances de compte rendu se sont tenues à la fin de chaque journée d’entrevues au siège social ou de vérifications sur place en vue de la communication des problèmes constatés aux représentants de Westcoast. Le 9 janvier 2013, une avant-dernière rencontre d’audit a eu lieu dans les bureaux de Westcoast à Calgary. On y a présenté à la société les résultats de l’audit avec un résumé des constatations provisoires de non-conformité. Les auditeurs de l’Office ont alors invité la société à fournir toute documentation susceptible d’atténuer ou d’infirmer tout cas de non-conformité. Il y a eu une dernière rencontre d’audit le 15 janvier 2013. Westcoast n’a fait part d’aucune préoccupation au sujet des constatations de l’Office comme elles avaient été présentées. Le rapport provisoire d’audit a été produit le 7 février 2013. Le 6 mars 2013, Westcoast a livré ses commentaires sur le projet de rapport. L’Office a passé ces observations en revue et en a tenu compte le cas échéant dans les annexes de son rapport.

On trouvera la liste des représentants interviewés de la société à l’annexe VII . Une liste des dossiers et autres documents examinés figure à l’annexe VIII.

6.0 Résumé des résultats de l’audit par secteur de programme

Les auditeurs ont fait un certain nombre de constatations dans tous les programmes qu’ils ont évalués. Voici en résumé les constatations relatives à chaque secteur de programme :

Programme de gestion de l’intégrité

Westcoast a démontré qu’elle disposait d’un programme de gestion de l’intégrité (PGI) pour ses installations pipelinières. Cependant, elle n’a pas présenté à l’Office le programme complet, solide et intégralement mis en œuvre qu’attendait celui-ci. À cet égard, mentionnons en particulier les constatations de non-conformité pour les sous-éléments de système de gestion 4.4 Vérification interne et 5.1 Examen par la direction.

L’examen des sous-éléments non conformes et du PGI de Westcoast comme il est mis en œuvre indique que, quel que soit le domaine, les lacunes en question ne représentent généralement pas une défaillance totale du réseau. Les auditeurs ont constaté que le PGI de Westcoast prend en compte et atténue la majorité des dangers possibles pour son réseau pipelinier.

Pour connaître en détail l’évaluation des éléments de système de gestion dans le PGI, prière de se reporter à l’annexe I Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion de l’intégrité de Westcoast.

Programme de gestion de la sécurité

Westcoast a démontré qu’elle avait instauré un système de gestion de l’environnement, de la santé et de la sécurité (SGESS) avec de nombreux éléments et processus se prêtant à une amélioration continue. Le SGESS comporte des procédures pour les tâches définies qui sont habituellement exécutées par le personnel de la société. Westcoast tient diverses réunions et produit des rapports où elle surveille et documente le volet de la sécurité du SGESS. Elle met aussi en œuvre un processus de conservation des dossiers avec des types appropriés de documents, des délais de conservation et d’utilisation et des méthodes d’élimination.

Bien qu’appliquant dans son SGESS un grand nombre des éléments de système de gestion à prévoir, Westcoast n’a pas présenté un programme de sécurité complet, solide et entièrement mis en œuvre comme celui qu’attendait l’Office.

Pour connaître en détail les éléments de système de gestion dans le programme de sécurité, prière de se reporter à l’annexe II Tableau d’évaluation de l’audit du programme de sécurité.

Programme de protection de l’environnement

L’audit du programme de protection de l’environnement (PPE) de Westcoast a fait voir un certain nombre de cas de non-conformité. Les sous-éléments non conformes consisteraient généralement en l’une ou l’autre des deux défaillances de base suivantes : absence de procédures officielles et systématiques de détermination et d’évaluation de toutes les exigences juridiques avec les dangers et les aspects environnementaux liés; manque de ressources professionnelles en environnement pour l’élaboration et l’application du PPE.

Les lacunes constatées ne représentent pas une défaillance totale du réseau, quel que soit le domaine en question. Comme le programme de protection de l’environnement de Westcoast a recours à des initiatives à caractère réactif, il se trouve à prendre en charge et à atténuer la plupart des aspects et des dangers environnementaux liés à son exploitation.

Pour connaître en détail l’évaluation des éléments de système de gestion dans le PPE, prière de se reporter à l’annexe III Tableau d’évaluation de l’audit du programme de protection de l’environnement.

Programme de gestion des situations d’urgence

L’examen du programme de gestion des situations urgences (GSU) dans les installations pipelinières de Westcoast indique que, malgré un certain nombre de constatations de non-conformité, la société dispose dans ce domaine d’un programme qui est raisonnablement bien élaboré. Les dossiers et autres documents consultés démontrent que la société veille à ce que son personnel, les organismes intéressés, le public et les sociétés de secours mutuels soient informés et/ou formés d’une manière appropriée. Les dossiers GSU de Westcoast indiquent que son personnel a planifié et exécuté au moins 50 activités d’information-formation dans chacune des deux dernières années.

La direction de Westcoast a démontré que la société a doté le programme GSE en ressources et s’est occupée de sa surveillance et de sa mise en œuvre à de hauts niveaux. Les auditeurs ont noté que l’exécution d’éléments clés de ce programme est intégrée aux mesures de rémunération au rendement de la société.

L’examen des constatations de non-conformité des auditeurs de l’Office révèle que, sauf pour le sous-élément 3.4 Communication, celles-ci ont à voir avec les activités officielles d’élaboration et d’application des procédures du système de gestion de toute la société, lesquelles s’appliquent régulièrement au programme de gestion des situations d’urgence. Il reste que, pendant l’audit, le personnel GSU de Westcoast a démontré qu’il exerçait moins officiellement un grand nombre des activités jugées lacunaires par rapport aux exigences applicables à ce programme. En ce qui concerne le sous-élément 3.4, les lacunes tiennent non pas à un manque systématique de processus et de procédures de communication, mais à l’absence d’élaboration d’une pratique essentielle de communication individuelle. Il s’agissait du besoin d’élaborer et d’appliquer un service de messages pour la sécurité des appelants signalant des incidents éventuels. Après la constatation de cette lacune, le personnel de Westcoast a indiqué que la société allait s’atteler aux mesures correctives nécessaires indépendamment de l’évaluation de cette question que feraient les auditeurs de l’Office, puisque lui-même y voyait une leçon à tirer. L’Office surveillera la mise en œuvre de telles mesures correctives.

Pour connaître en détail l’évaluation des éléments de système de gestion dans le programme GSU, prière de se reporter à l’annexe IV Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion des situations d’urgence de Westcoast.

Programme de croisements de tiers

Westcoast a pu démontrer qu’elle avait établi un programme pour une gestion efficace des travaux d’excavation et de construction de tiers à proximité de ses pipelines. Les lacunes relevées dans le programme de croisements n’ont pas à voir avec son application, mais plutôt avec son manque d’intégration au SGESS de la société. Les constatations de non-conformité pour les sous-éléments de l’énoncé de la politique, de la gestion du changement, des exigences juridiques et de la vérification interne indiquent un manque de surveillance officielle des liens entre le programme de croisements et le reste du système de gestion ESS de Westcoast.

Pour connaître en détail l’évaluation des éléments de système de gestion dans ce programme, prière de se reporter à l’annexe V Tableau d’évaluation de l’audit du programme de croisements de Westcoast.

Programme de sensibilisation du public

Westcoast a pu démontrer qu’elle avait instauré un programme de sensibilisation du public qui favorise l’efficacité des activités de communication et de formation menées auprès des tiers qui vivent et travaillent à proximité des pipelines. Les lacunes relevées dans ce programme tiennent non pas à sa mise en œuvre, mais plutôt à son manque d’intégration au SGESS. Les constatations de non-conformité pour les sous-éléments de l’énoncé de politique, des exigences juridiques, de la gestion du changement, de la vérification interne et de l’examen par la direction indiquent un manque d’intégration officielle de ce programme à l’ensemble du système de gestion ESS de la société.

Pour connaître en détail l’évaluation des éléments de système de gestion dans le programme de sensibilisation du public, prière de se reporter à l’annexe VI Tableau d’évaluation de l’audit du programme de sensibilisation du public de Westcoast.

7.0 Conclusions

L’audit révèle que Westcoast a entrepris de gérer et de maîtriser les dangers liés à ses installations, ses processus et ses activités, mais les auditeurs ont aussi fait un certain nombre de constatations de non-conformité. La majeure partie des cas de non-conformité tiennent à l’absence de démarche officielle, proactive et systématique de détermination, d’analyse et de gestion des exigences juridiques applicables avec les dangers correspondants pour la santé et l’environnement dans l’ensemble des programmes. Les auditeurs ont constaté que la société a tenu compte de la majorité des dangers dans ses procédures et ses pratiques, bien que ceux-ci aient été reconnus par son personnel surtout par les connaissances de chacun ou les licences d’exploitation délivrées par d’autres organismes de réglementation plutôt que par des examens systématiques et les processus d’évaluation nécessaires. C’est pourquoi Westcoast est incapable de démontrer la conformité de tous les sous-éléments de ses programmes. En ce qui a trait à ces constatations, l’Office est d’avis que les processus actuellement employés par la société ont permis de dégager la majorité des dangers et des risques et les plus importants d’entre eux. Il pense que les cas de non-conformité ne font pas courir indûment un danger pendant l’élaboration et l’application d’un plan de mesures correctives (PMC) destiné à remédier aux lacunes constatées.

8.0 Tableau des constatations de l’audit

Aux fins de l’évaluation, l’Office a structuré ses exigences de gestion sous forme de tableau comprenant les cinq éléments et les seize sous-éléments suivants :

1. 1.0 Politique et engagement
   1. 1.1 Énoncé de politique et d’engagement
2. 2.0 Planification
   1. 2.1 Détermination des dangers, évaluation et maîtrise des risques
   2. 2.2 Exigences légales
   3. 2.3 Buts, objectifs et cibles
3. 3.0 Mise en œuvre
   1. 3.1 Structure organisationnelle, rôles et responsabilités
   2. 3.2 Gestion du changement
   3. 3.3 Formation, compétence et évaluation
   4. 3.4 Communication
   5. 3.5 Documents et contrôles des documents
   6. 3.6 Contrôles opérationnels – Conditions normales d’exploitation
   7. 3.7 Contrôles opérationnels – Perturbations et conditions inhabituelles d’exploitation
4. 4.0 Contrôles et mesures correctives
   1. 4.1 Inspection, mesure et surveillance
   2. 4.2 Mesures correctives et préventives
   3. 4.3 Gestion des dossiers
   4. 4.4 Vérification interne
5. 5.0 Examen de la direction
   1. 5.1 Examen de la direction

Ces éléments et sous-éléments sont disposés pour correspondre aux éléments types d’un système de gestion et visent à faciliter l’évaluation des exigences. Les programmes ont été vérifiés par rapport à chacun de ces éléments et sous-éléments. On trouvera les constatations détaillées dans les tableaux d’évaluation de l’audit en annexe du rapport d’audit final en vertu du RPT-99. Un résumé de ces résultats figure dans le tableau qui suit de l’audit de SET-PTC.

L’Office fait remarquer que, pour les éléments de système de gestion de ses protocoles d’audit, il existe des liens conceptuels entre les sous-éléments. C’est pourquoi une constatation de non-conformité pour un sous-élément donné en entraîne nécessairement plusieurs dans chaque composante de programme.

9.0 Abréviations

• PMC : Plan de mesures correctives
• CCT : Code canadien du travail, partie II
• RCSST : Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail
• SGESS : Système de gestion de l’environnement, de la santé et de la sécurité
• GSU : Gestion des situations d’urgence
• PE : Protection de l’environnement
• PGI : Programme de gestion de l’intégrité
• Office : Office national de l’énergie
• SGE : Système de gestion de l’exploitation
• Programme de gestion
• RPT-99 : Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres
• SET : Spectra Energy Transmission
• Westcoast : Westcoast Energy Inc., exploitée sous la dénomination sociale Spectra Energy Transmission

Date de modification :

2021-02-22